Ar įmonės visuomet turi realią teisę reikalauti Konkurencijos tarybos tyrimo?
Pagal Konkurencijos įstatymą įmonė turi teisę reikalauti Konkurencijos tarybos tyrimo, kai pagrįstai įtaria, kad jos interesai yra pažeisti dėl kartelių, piktnaudžiavimo dominuojančia padėtimi ir kitų nesąžiningos konkurencijos veiksmų. Ar ši teisė, reikalauti tyrimo šiandien, yra reali ir veiksminga, kai Konkurencijos įstatymas numato net 8 pagrindus Konkurencijos tarybai atsisakyti pradėti tyrimą ar jau vykdomą tyrimą nutraukti?
Septyni pagrindai apibrėžti pačiame įstatyme: kai pažeidimas yra mažareikšmis ir nedarantis esminės žalos arba jį tirti nepriklauso Konkurencijos tarybos kompetencijai, ar dėl jo jau priimtas sprendimas, arba suėjo senatis, pareiškėjas laiku nepateikė reikalingų duomenų ir kt. Be to, Konkurencijos taryba gali nutraukti tyrimą, įpareigojusi pažeidėjus nutraukti konkurenciją ribojančius veiksmus ir taip pašalinti konkurencijos trukdžius.
Atrodytų, kad to pakanka Konkurencijos tarybai, kurios tyrimai dažnai yra sudėtingi ir reikalauja daug imlaus darbo, apsaugoti nuo nereikšmingų ar nesąžiningų konkurentų nepagrįstų skundų tyrimų. Tačiau Konkurencijos taryba tyrimą dar gali atsisakyti pradėti, o pradėtą – nutraukti, kai įmonės pareiškimo tyrimas neatitinka Konkurencijos tarybos veiklos prioritetų. Problema yra tai, kad Konkurencijos įstatymas leidžia pačiai Konkurencijos tarybai nustatyti, skelbti ir taikyti savo veiklos prioritetus.
Svarbu pažeidimo mastas
ES Bendrojo Teismo, kuris sprendžia bylas dėl Europos Komisijos (EK) sprendimų dėl konkurencijos teisės pažeidimų ES vidaus rinkoje, praktikoje tokie konkurencijos bylų tyrimo prioritetai nežinomi. EK tik ribotais atvejais gali atsisakyti nagrinėti skundą. Visų pirma reikalaujama, kad įmonė aiškiai nurodytų aplinkybes, liudijančias, kad ją tiesiogiai palietė įtariamas kartelis, piktnaudžiavimas dominuojančia padėtimi, kitų įmonių koncentracija ar valstybės pagalba, iškreipianti konkurenciją. Esminė sąlyga EK pradėti tyrimą – turi būti nustatytas vadinamasis pakankamas ES interesas bylai kelti EK. EK taip pat gali atsisakyti nagrinėti skundą tuo pagrindu, kad valstybės narės konkurencijos institucija jau nagrinėja ar nagrinėjo šią bylą.
Per mano kaip ES Bendrojo Teismo teisėjo praktikos metus teko nagrinėti bylas, kuriose įmonės skųsdavo EK sprendimus atsisakyti nagrinėti ar nagrinėti iš esmės jų skundus. Pažeidimo mastas paprastai leisdavo spręsti, ar byloje yra šis požymis, neleidžiantis EK atsisakyti tirti bylą. Apskritai nebuvo neaiškumų, kada EK galėjo atsisakyti pradėti tirti skundą. O dėl „prioriteto“ sąvokos – tai yra pirmenybės kam nors suteikimas laiko atžvilgiu.
PixabayES Bendrajame Teisme taip pat teko spręsti, ar EK galėjo atiduoti prioritetą kokių nors bylų tyrimams, nes dėl to procedūra kitose bylose pernelyg užtrukdavo. Per tą laiką EK praktikoje taikomų baudų dydžiai galėjo smarkiai išaugti. Atsakymas paprastas – EK laisva spręsti, kuriai bylai nagrinėti teikti pirmenybę, tačiau tai nepateisina pernelyg ilgos tyrimo procedūros. Pavyzdys – Nyderlandų alaus gamintojų, alaus kainas derinusių ar sutartinai didinusių, taip pat besidalijusių klientais, kartelis. Šio kartelio bylose Teismas nustatė, kad nuo EK atliktų patikrinimų šiose įmonėse iki kaltinimų joms pareiškimo dienos praėjo 65 mėnesiai. Vien tik dėl to Teismas nusprendė sumažinti EK paskirtas baudas. EK taip pat gali nutarti skirti pirmenybę tam, kad būtų užtikrinta sąžininga konkurencija konkrečiame ekonomikos sektoriuje. Pavyzdžiui, EK 2009–2017 m. skyrė ypatingą dėmesį kontrolei farmacijos pramonėje ir prekyboje.
Lietuvos atveju nustatomi prioritetai yra visiškai kitos kategorijos. Konkurencijos taryba dar 2012 m. patvirtino Veiklos prioriteto įgyvendinimo principų aprašą, kuriame įtvirtino tris pagrindinius principus, kuriais ji turi vadovautis spręsdama, ar gali atsisakyti nagrinėti įmonės pateiktą skundą.
Tačiau lieka neaišku, ar įmonės reikalavimas atlikti tyrimą atitiks kurį nors iš šių trijų Konkurencijos tarybos aprašytų principų: 1) ar tyrimas turės „įtaką veiksmingai konkurencijai ir vartotojų gerovei“, 2) tyrimo „strateginei reikšmei“ ir 3) Konkurencijos tarybos „racionaliam išteklių naudojimui“.
Tiesa, aprašas pateikia vienuolika situacijų, kurios „paprastai“ turi patekti į Konkurencijos tarybos veiklos prioritetus. Tačiau ar įmonė gali būti tikra, kad pažeidimas, kurį ji reikalauja tirti, „paprastai“ yra toks, kai „tiesiogiai apribojamos ūkio subjektų galimybės veikti atitinkamoje rinkoje ją uždarant, stumiant iš jos ar ją pasidalinant“, ar įmonės reikalaujamas tyrimas atitiks „konkretaus tyrimo tikslus bei tikimybę juos pasiekti“, „tyrimui atlikti reikalingą laiką, taip pat būtinus bei turimus žmogiškuosius ir finansinius išteklius“, „ar dėl tyrimui atlikti reikalingų Konkurencijos tarybos išteklių dydžio nebus pakenkta kitiems tyrimams ir Konkurencijos tarybos strateginiuose planuose numatytiems uždaviniams vykdyti ir t. t.“?
„Greitasis kurjeris“ prieš Lietuvos paštą
Teismų praktika dėl prioritetų aprašo taikymo šios teisinės miglos nepraskaidrina. Pavyzdžiui, Konkurencijos taryba atsisakė pradėti tyrimą pagal UAB „Greitasis kurjeris“ reikalavimą nustatyti, kad Lietuvos paštas piktnaudžiauja dominuojančia padėtimi ribodamas „Greitojo kurjerio“ prieigą prie Lietuvos pašto valdomo esminio ištekliaus – Pasaulinės pašto sąjungos pasaulinio pašto tinklo. Taryba nutarė, kad tyrimas neturėtų strateginės reikšmės ir prieštarautų racionalaus išteklių naudojimo principui, nes pareiškėja taip pat kreipėsi į kitą instituciją – Ginčų tarp pašto paslaugos teikėjų nagrinėjimo komisiją.
„Greitasis kurjeris“, apskundęs Konkurencijos tarybos nutarimą Vilniaus apygardos administraciniam teismui, nurodė, kad ši komisija nevertins, ar buvo pažeistas Konkurencijos įstatymas, ir jame numatytos sankcijos neskirs. Komisijos sprendimas bus privalomas tik ginčo šalims ir neišspręs susidariusios situacijos visame pašto sektoriuje. Nors Ginčų komisija vėliau įpareigojo Lietuvos paštą sudaryti reikalaujamą sutartį, joje Lietuvos paštas siūlė numatyti baudą, jei „Greitasis kurjeris“ perkamas paslaugas iš Lietuvos pašto parduotų už mažesnę kainą nei nustatyta Lietuvos pašto. Tai leistų įtarti, kad Lietuvos paštas sudaro susitarimus, kuriuose fiksuoja kainas, ribojančias konkurenciją rinkoje.
Teismas atmetė „Greitojo kurjerio“ skundą ir nurodė, jog Konkurencijos taryba pagrįstai nusprendė, kad pareiškėjo keliami reikalavimai gali būti patenkinti Ginčų komisijoje. Teismas nurodė, kad Konkurencijos tarybai gali pakakti įvertinti tyrimą pagal vieną iš principų, kad galėtų priimti sprendimą dėl tyrimo atlikimo tikslingumo ar apimties. Šiuo atveju Konkurencijos taryba tyrimą atlikti atsisakė vadovaudamasi strateginės reikšmės principu.
Taigi, šioje byloje prieigos prie tinklų ribojimo tyrimas neturėjo strateginės reikšmės, nes įmonės pagrindinius individualius reikalavimus galėjo patenkinti kita institucija. Todėl galimas bendras poveikis konkurencijai nenagrinėtas.
Kitoje analogiškoje byloje atsitiko priešingai – atsisakymas suteikti konkrečiai įmonei prieigą prie tinklų buvo nepakankamas tyrimui pradėti, nes ši įmonė yra vienintelis rinkoje privatus paslaugų teikėjas.
Konkurencijos taryba nutarė nepradėti tyrimo dėl Šakių rajono savivaldybės atsisakymo sudaryti galimybę nuotekas iš centralizuoto nuotekų nuvedimo tinklo nuvesti iki pareiškėjo įmonės „A. R. valymo įrenginiai“ valymo įrenginių. Todėl įmonė nebegalėjo teikti nuotekų tvarkymo paslaugų savivaldybės teritorijoje. Taryba, atsisakiusi tai tirti, nurodė, kad nuotekų valymo paslaugas, kai nuotekos surenkamos centralizuotais nuotekų surinkimo tinklais, gali teikti tik viešieji subjektai (tai bendra taisyklė), o privačių ūkio subjektų veikimas šiame sektoriuje yra išimtis.
Vis dėlto Vilniaus apygardos administracinis teismas Konkurencijos tarybos nutarimą atsisakyti pradėti tyrimą panaikino ir įpareigojo ją ištirti, ar savivaldybės sprendimas suteikia privilegijas, ar diskriminuoja atskirus ūkio subjektus. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas šį sprendimą panaikino ir nurodė, kad „siekiamu tyrimu iš esmės būtų sprendžiamas subjektyvaus pobūdžio ginčas tarp pareiškėjo ir savivaldybės dėl galimybės veikti nagrinėjamame nuotekų tvarkymo sektoriuje, juo nebūtų atverta konkurencija šių paslaugų teikimo sferoje, šio tyrimo išvadomis negalėtų pasinaudoti kiti ūkio subjektai, taip pat pagrįstai nusprendė, kad galimas tyrimas neatitiktų Konkurencijos tarybos veiklos prioriteto – reikšmingai prisidėti prie veiksmingos konkurencijos apsaugos ir taip užtikrinti kuo didesnę vartotojų gerovę, o galimam tyrimui reikalingi ištekliai būtų neproporcingi tikėtiniems tyrimo rezultatams“.
Kiek trunka penki mėnesiai?
Lietuvos teismų praktikoje kartais nurodoma, jog Konkurencijos tarybos patvirtintas aprašas nustato, kad nutarimas nepradėti tyrimo ar jį nutraukti nereiškia, jog Konkurencijos įstatymas nebuvo pažeistas ir kad toks nutarimas neužkerta kelio pareiškėjui kreiptis į teismą. Tačiau ar verta bylinėtis dėl patirtos žalos atlyginimo, kai teismo sprendimas palieka galioti Konkurencijos tarybos nutarimą, jog nukentėjusios įmonės įtariamas kartelis ar kitokie nesąžiningos konkurencijos veiksmai neverti jos tyrimo? Kaip pati įmonė surinks pažeidimą ir žalą patvirtinančius įrodymus, jeigu nebuvo atliktas joks oficialus tyrimas?
Ar verta bylinėtis dėl patirtos žalos atlyginimo, kai teismo sprendimas palieka galioti Konkurencijos tarybos nutarimą, jog nesąžiningos konkurencijos veiksmai neverti jos tyrimo?
Bet kuriuo atveju negali būti jokių prioritetų, leidžiančių atsisakyti tirti įmonių susijungimą (koncentraciją), galintį iškreipti konkurenciją. Jeigu, kaip numato įstatymas, koncentracijoje dalyvaujančių ūkio subjektų bendrosios pajamos ir jų bendrųjų pajamų suma yra didesnė nei 20 mln. eurų ir bent dviejų iš jų bendrosios pajamos Lietuvoje paskutiniais metais yra didesnės negu 2 mln. eurų, tokia koncentracija gali iškreipti konkurenciją visoje Lietuvos rinkoje ir apie ją visada būtina pranešti Konkurencijos tarybai ir gauti jos leidimą koncentracijai vykdyti.
Konkurencijos taryba turi baigti tyrimą ne vėliau kaip per penkis mėnesius nuo jo pradžios, tačiau tyrimo terminą gali pratęsti dar trims mėnesiams. Pratęsimų skaičius neribojamas. Atrodytų, kad penkių mėnesių pakanka tyrimo prioritetui nustatyti. Tačiau, pavyzdžiui, Konkurencijos taryba 2014 m. nesant tyrimo prioriteto nutraukė 2009 m. pradėtą tyrimą dėl „Viasat World Limited“ ir „Viasat AS“ veiksmų. Konkurencijos taryba tyrė, ar nebuvo piktnaudžiaujama dominuojančia padėtimi, dėl ko taip pat galėjo būti paveikta ES valstybių narių tarpusavio prekyba. 2016 m. nutrauktas tyrimas dėl akcinės bendrovės „Akmenės cementas“ ir „HeidelbergCement Northern Europe AB“ veiksmų, įtariant, kad vykdyta įmonių koncentracija, apie kurią nebuvo pranešta Konkurencijos tarybai, ir sudarytas kartelis, taip pat galintis paveikti ES valstybių narių tarpusavio prekybą. Nuo tyrimo pradžios iki jo nutraukimo praėjo daugiau nei 25 mėnesiai.
Pamoka „Lietuvos geležinkeliams“
Konkurencijos tarybos nustatyti savo veiklos prioritetai bandomi pateisinti Direktyva (ES) 2019/1, kuria siekiama įgalinti veiksmingai veikti valstybių narių konkurencijos institucijas užtikrinant ES vidaus rinkos veikimą. Beje, šią direktyvą reikės perkelti į Lietuvos teisę iki 2021 m. vasario 4 d. Pagal ją nacionalinės konkurencijos priežiūros institucijos gali nustatyti prioritetines užduotis tirti kartelius ir piktnaudžiavimą dominuojančia padėtimi, jei šie pažeidimai gali paveikti ES valstybių narių tarpusavio prekybą. Tokius pažeidimus tiesiogiai draudžia Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo (SESV) 101 ir 102 straipsniai. Todėl, reikalui esant, jos galėtų atmesti tam tikrus mažiau reikšmingus skundus, jei to reikėtų šioms svarbiausioms užduotims vykdyti.
Akivaizdu, kad ES valstybių narių konkurencijos institucijų prioritetai, kurie bus leidžiami pagal šią direktyvą, turi kitą paskirtį ir turinį, negu yra nustatyti Lietuvoje. Kaip matėme, dėl savo prioriteto nebuvimo Konkurencijos taryba netgi nutraukdavo tyrimą dėl įtariamų pažeidimų, galinčių paveikti konkurenciją ne tik Lietuvoje, bet ir ES vidaus rinkoje. Priešingai, pagal šią direktyvą ES valstybės narės „bent užtikrina, kad nacionalinės konkurencijos institucijos turėtų pakankamą skaičių kvalifikuotų darbuotojų ir pakankamai finansinių, techninių ir technologinių išteklių, kurie yra būtini, kad jos galėtų veiksmingai atlikti savo pareigas ir veiksmingai vykdyti savo įgaliojimus, susijusius su SESV 101 ir 102 straipsnių taikymu“.
Jei kartelis ar piktnaudžiavimas dominavimu yra tokio masto, kad galėtų pateisinti skundą EK, toks skundas galėtų būti veiksmingas nukentėjusios įmonės teisėms apginti.
Netikrumas, su kuriuo nukentėjusios įmonės susiduria, svarstydamos, ar reikalauti Konkurencijos tarybos tyrimo, neretai kelia joms abejonių, ar tai verta daryti. Tačiau jei kartelis ar piktnaudžiavimas dominavimu yra tokio masto, kad galėtų pateisinti skundą EK, toks skundas galėtų būti veiksmingas nukentėjusios įmonės teisėms apginti.
Gali būti, kad todėl AB „Orlen Lietuva“ tiesiogiai kreipėsi į EK dėl to, kad AB „Lietuvos geležinkeliai“ išardė viešosios geležinkelių infrastruktūros ruožą, jungiantį Lietuvą ir Latviją, tad įmonei „Orlen“ teko krovinius į Latviją vežti gerokai ilgesniu maršrutu. 2017 m. EK kvalifikavo šiuos veiksmus kaip piktnaudžiavimą dominuojančia padėtimi, galintį paveikti prekybą tarp ES valstybių narių, paskyrė „Lietuvos geležinkeliams“ 27,873 mln. eurų baudą ir įpareigojo šį ruožą atstatyti.
Prof. habil. dr. Vilenas Vadapalas yra advokatų profesinės bendrijos EUROLEX advokatas, buvęs ES Bendrojo Teismo teisėjas
