Kas Lietuvoje kuria teisės normas, kurios reguliuoja visuomeninius santykius ir nustato visuomenės elgesio taisykles atskirose santykių grupėse?
Vertinant iš šalies, atrodo aišku ir, ko gero, paprasta – įstatymus Lietuvoje kuria ir leidžia Lietuvos Respublikos Seimas. Ar tikrai taip aišku ir ypač paprasta? Tam, kad atsakytume į šiuos klausimus, turime atskleisti teisinių sąvokų ir teisėkūros proceso esmę. Kad suprastume, kaip veikia mūsų šalies teisėkūros procesas, mums nereikės daugybės sąvokų esmės. Pradžioje aptarkime esmines šio proceso sąvokas ir vienodai jas traktuokime visos diskusijos metu. Su kitomis susipažinsime nagrinėdami teisėkūros procesą, jo tikslus, subjektus ir kitas aplinkybes, kurios turi vienokią ar kitokią įtaką šiam valstybingumo kūrimo procesui.
Pradėdami diskusiją apie teisėkūros procesą turime vienodai suprasti, ko siekiama, kas yra to proceso rezultatas ir kaip priimtos teisės normos įgyvendinamos. Arba pasakykime kitaip – kaip veikia teisėkūros procesas, kas yra jo rezultatas?
Mūsų šalies Konstitucijoje aiškiai nustatytos trys valdžios šakos: įstatymų leidžiamoji, vykdomoji ir teisminė. Konstitucijos 67 straipsnis nustato, kad Seimas leidžia įstatymus, ratifikuoja ir denonsuoja Lietuvos Respublikos tarptautines sutartis. Konstitucijos 94 straipsnis nustato, kad Vyriausybė vykdo įstatymus ir Seimo nutarimus dėl įstatymų įgyvendinimo. Konstitucijos 109 straipsnis nustato, kad teisingumą Lietuvos Respublikoje vykdo tik teismai. Atrodytų, viskas pasakyta aiškiai, tačiau padiskutuokime, ar sąvokos „įstatymas“ ir „teisė“ savo turiniu yra adekvačios ir tolygios?
Egzotiški teisės aktai
Klasikinė valstybės ir teisės teorija konceptualiai teigia, kad įstatymus klasikine jų supratimo prasme leidžia šalies parlamentas. Nesvarbu, kaip ši institucija vadinasi, bet tai yra (ar bent turėtų būti) šalies piliečių (atskirais atvejais gyventojų) koncentruota valios išraiška, kaip turi būti reguliuojami visuomeniniai santykiai. Kadangi tai klasikinė demokratijos realizavimo forma, ji galioja ir realiai veikia parlamentinėse valstybėse.
Mūsų diskusijos atveju tai turėtų reikšti, kad veikia ir Lietuvoje. Priimdamas įstatymus Seimas naudojasi praktika priimamų įstatymų įgyvendinimo tvarką nustatyti vykdomosios valdžios institucijoms. Tokia institucija yra šalies Vyriausybė. Teisininkų bendruomenė, ir ne tik ji, pastebi, kad Vyriausybės aktai, nustatantys Seimo patvirtinto įstatymo įgyvendinimo tvarką, neretai revizuoja įstatymą arba iškreipia įstatymo leidėjo siekį. Geriausiu tokios situacijos pavyzdžiu galėtų būti Lietuvos Respublikos piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymas, priimtas 1997 m. liepos 1 d., ir Vyriausybės 1997 m. rugsėjo 29 d. Nutarimas Nr. 1057 „Dėl LR piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymo įgyvendinimo tvarkos ir sąlygų“. Kai kurios Vyriausybės nutarimo nuostatos sukelia daugiau painiavos dėl įstatymo įgyvendinimo, nei suteikia aiškumo, kaip tai daryti.
Teisėkūros procese egzotiškai atrodo vykdomosios valdžios atstovų vienasmeniai administraciniai aktai.
Teisėkūros procese egzotiškai atrodo vykdomosios valdžios atstovų vienasmeniai administraciniai aktai. Turbūt klasikiniu tokios situacijos pavyzdžiu galėtų būti atitinkamos šakos ministro įsakymu patvirtintos žemės sklypų naudojimo tvarkos, kitos šakos ministro įsakymu patvirtinti statybos techniniai reglamentai ir pan. Šios normos yra privalomos atitinkamų santykių subjektams jų veikloje. Teisininkai praktikai žino, kad neretas atvejis, kai statybos techninis reglamentas nulemia subjekto privačios nuosavybės teisinį santykį. Ir tai daro vykdomosios valdžios atstovas vienasmeniu administraciniu aktu. Manau, kad šiuo aspektu gali būti užduotas klausimas, ar tokios formos teisės norma leistina daryti įtaką privačios nuosavybės esmei?
Kieno žodis paskutinis?
Lietuvai tapus visateise ES nare, buvo ratifikuota Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencija, kuri taikoma nacionaliniu lygiu. Šios aplinkybės mūsų šalies piliečiams atvėrė galimybes savo teises ginti Europos Žmogaus Teisių Teisme (EŽTT). Be to, Lietuvai tapus ES nare, ES direktyvos turi būti perkeltos į nacionalinę teisę. Tai padarius, jos reguliuoja atitinkamus visuomeninius santykius, kitais žodžiais tariant, tampa mūsų nacionaline teise.
Lietuvos procesiniai kodeksai nustato, kad bendros kompetencijos teismų sistemoje aukščiausia teisminė instancija yra Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (LAT), o administracinių teismų sistemoje – Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (LVAT), kurių verdiktai, kaip įprasta, baigiasi formuluote „...yra galutinis ir neskundžiamas“. Tačiau jeigu asmuo mano, kad atitinkamame ginče buvo pažeistos jo teisės, kurias gina konvencija, jis gali kreiptis į EŽTT. Jeigu šis nustato tokį asmens teisių pažeidimą, valstybei atsiranda atitinkamos prievolės, arba nacionalinis teismas turi grįžti prie bylos, nors ir paskutinis verdiktas toje byloje baigėsi formuluote „...yra galutinis ir neskundžiamas“.
FotobankasEsant atitinkamoms sąlygoms, LVAT turi teisę kreiptis į kompetentingą ES teisminę instituciją ir prašyti prejudicinio sprendimo ES teisės aktų aiškinimo ar galiojimo klausimu arba į EŽTT su prašymu pateikti konsultacinę išvadą dėl principinių klausimų, susijusių su Žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijoje ar jos protokoluose apibrėžtų teisių ir laisvių aiškinimu ar taikymu.
Gauti ES teisminių institucijų prejudiciniai sprendimai ar konsultacinės išvados dėl pateiktos ginčo ar situacijos vertinimo daugiau ar mažiau atsispindi nacionalinių teismų sprendimuose. Lietuvos civilinio proceso kodeksas ir Administracinių bylų teisenos įstatymas nustato, kad LAT ir LVAT formuoja teisminę praktiką. Galutiniai ir įsiteisėję teismų sprendimai yra formuojamos teisminės praktikos išraiška. Aukštesnės instancijos teismo suformuota teisminė praktika iš esmės tampa privaloma žemesnės instancijos teismams. Žinoma, tam turi būti pagrindinė sąlyga – bylų, kuriose sprendimai (nuosprendžiai) grindžiami suformuota teismine praktika, faktinės aplinkybės (ratio decidendi) maksimaliai turi būti identiškos aplinkybėms tų bylų, kurių pagrindu suformuota teisminė praktika. Teisminės praktikos formavimo institutą galima suprasti kaip įstatymo leidėjo patvirtintos normos esmės platesnį atskleidimą ir taikymą konkrečios bylos konkrečioms aplinkybėms. Taip formuojamą teisminę praktiką būtų galima laikyti atitinkamos teisės normos kūrimo tęsiniu.
Administracinių bylų teisenos įstatymas nustato, kad prašyti administracinio teismo pradėti tyrimą, ar norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį teisės aktą, turi teisę bendrosios kompetencijos teismai ir daug subjektų, kai tame teisme nagrinėjama konkreti byla dėl jų teisių pažeidimo. Administracinis teismas, išnagrinėjęs tokį prašymą, priima sprendimą, kuriuo nustato kad atitinkamas administracinis aktas yra teisėtas, arba pripažįsta, kad atitinkamas norminis administracinis aktas (ar jo dalis) prieštarauja įstatymui ar Vyriausybės norminiam teisės aktui.
Po tokio teismo sprendimo atitinkamo administracinio norminio akto taikyti nebegalima. Iki teismo sprendimo toks administracinis norminis aktas buvo norma, kuri reguliavo atitinkamą visuomeninį santykį ir buvo privaloma atitinkamam subjektų ratui. Po administracinio teismo sprendimo formaliai norma nustoja galioti, nors ją priėmęs subjektas tuo klausimu nėra išreiškęs pozicijos.
Teismai ir jų vaidmuo
Tam, kad mūsų polemika būtų visapusiška, turime sugrįžti prie Konstitucijos 102 straipsnio, kuris nustato Konstitucinio Teismo funkciją ir kompetenciją. Šiuo aspektu Konstitucija imperatyviai nustato, kad „Konstitucinis Teismas sprendžia, ar įstatymai ir kiti Seimo aktai neprieštarauja Konstitucijai, o Respublikos Prezidento ir Vyriausybės aktai neprieštarauja Konstitucijai arba įstatymams“.
Teisininkų bendruomenė, ir ne tik teisininkai, žino, kad per 30 Lietuvos valstybės nepriklausomybės metų Konstitucinis Teismas yra nustatęs, jog nemažai teisinių normų, kurias savo laiku priėmė Seimas, prieštarauja šalies Konstitucijai. Galioja bendras principas, kad negalioja teisės norma, kuri prieštarauja Konstitucijai. Procedūriškai tai atrodo taip: Seimas priėmė įstatymą, o Konstitucinis Teismas jį pripažino prieštaraujančiu Konstitucijai, t. y. formaliai panaikino. Jeigu normos negalima taikyti, jos nėra. Ar teisėkūros proceso klaidų taisymas nėra to teisėkūros proceso sudedamoji dalis? O klaidas taiso Konstitucinis Teismas, LAT ir LVAT. Taip teismai tampa netiesioginiais teisėkūros subjektais.
Jeigu sutiksime, kad teisėkūros procesas nėra tik įstatymų priėmimas Seime, galime daryti prielaidą, jog šis procesas yra daugiasluoksnis, jame dalyvauja subjektai nuo vietos savivaldos iki ES institucijų. Klasikinė valstybės ir teisės teorija teigia, kad šalies teisės normos turi istorinių, kultūrinių tos šalies plėtros bruožų. Ar toks teisėkūros procesas, kuriame dalyvauja ir ES institucijos, ilgainiui to nepanaikins?.. Einant globalizacijos keliu ar tai būtų teisinga?
Grėsmė autoritetui
Kalbant apie mūsų šalies teisėkūros procesą norėtųsi iškelti priimamų teisės normų stabilumo klausimą. Niekas nesiginčys, kad teisės normų galiojimo atžvilgiu stabilumas yra viena didžiausių vertybių. Ar visada ši vertybė yra saugoma ir puoselėjama mūsų teisėkūros procese?
Šiuo aspektu geru pavyzdžiu gali būti anksčiau paminėti Piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymas ir įstatymo įgyvendinimo tvarką bei sąlygas nustatantis Vyriausybės nutarimas. Įstatymas turi 30, o Vyriausybės nutarimas – 24 naujas redakcijas. Kiek kiekviena nauja redakcija turi pakeistų normų, net neskaičiavau.
Pasidomėjus naujų redakcijų priėmimo datomis, galima pamatyti, kad tarp naujų redakcijų yra 3–4 mėnesių tarpai. Tokia situacija besąlygiškai kelia sumaištį teisės normų taikymo procesui, sumenkina teisėkūros subjektų ir teismų autoritetą. Ar teismas gali atrodyti solidžiai, kai identiškose bylose, kurios nagrinėjamos tame pačiame teisme, bet pasiekusios skirtingą nagrinėjimo stadiją, taiko kitokias normas... Tokį reiškinį suprasti ir pateisinti sudėtinga.
Pasidomėjus naujų redakcijų priėmimo datomis, galima pamatyti, kad tarp naujų redakcijų yra 3–4 mėnesių tarpai.
Šia publicistinio pobūdžio nuomone apie Lietuvos teisėkūros procesą nepretenduoju į nekvestionuojamą tiesą ar į išvadas. Norėjau paanalizuoti, kas vis dėlto nustato mūsų visuomeninio, socialinio gyvenimo taisykles. Ir norėjau tai padaryti paprastai ir pragmatiškai apžvelgdamas tų taisyklių atsiradimo procesą.
Teisėkūros procesą vertinant plačiai, jo subjektai yra visų valdžios šakų institucijos. Dar daugiau – mūsų teisėkūros procesui įtakos turi ir atitinkamos ES institucijos. Darydamas šias prielaidas kviečiu kolegas teisininkus, politologus, istorikus ir visuomeniškai aktyvius asmenis diskutuoti ir kelti teisėkūros proceso problemas. O jų tikrai yra nemažai. Nuo to, kaip bus sureguliuotas šalies tvarkymas, priklausys, kaip kiekvienas iš mūsų gyvensime. Dėl to verta padiskutuoti ir pasiginčyti.
Edmundas Budvytis yra advokatų kontoros „Budvytis, Čivilis ir partneriai“ advokatas, Lietuvos advokatūros Advokatų tarybos narys
