Ar valstybė iš tiesų garantuoja teisinę pagalbą?!
Daugumai piliečių valstybės garantuojama teisinė pagalba (VGTP) yra teisminės gynybos prieinamumo sinonimas, todėl jie šią pagalbą laiko teisingumo sistemos pamatu ir integruota dalimi, bet neadekvatus šios pagalbos užtikrinimo mechanizmas gali būti pagrindas diskriminacine pripažinti visą teisingumo sistemą.
VGTP teikiantis advokatas nei savo teisėmis, nei pareigomis nesiskiria nuo sutartis tiesiogiai su klientais sudariusių advokatų. Vienintelis skirtumas – VGTP tarnybos samdomas advokatas užmokestį už paslaugas gauna iš valstybės biudžeto. Tačiau šioje vietoje ir slypi esminiai nesusipratimai bei nesusikalbėjimai. Visuomenė turi pagrįstą lūkestį tikėtis vienodos paslaugos, kad ir kas už ją moka. Bet jei sistema administruojama netinkamai ar už paslaugas netinkamai atlyginama, VGTP negarantuoja visapusiškos teisinės pagalbos suteikimo, ir tai diskriminuoja visą teisingumo sistemą.
Kas įpareigoja valstybę užtikrinti teisinę pagalbą?
Lietuvos Konstitucinis Teismas ne kartą yra išaiškinęs, kad asmens teisė į gynybą yra absoliuti. Toks asmens teisės į gynybą suabsoliutinimas leidžia daryti išvadą, kad joks baudžiamojo persekiojimo procesas negalimas įtariamajam ar kaltinamajam neužtikrinus teisės į gynybą.
„Teisė į gynybą yra viena iš teisingo bylos išnagrinėjimo sąlygų. Garantuojant asmens teisę į gynybą sudaromos prielaidos kiekvieną, kuris padarė nusikaltimą, teisingai nubausti ir užtikrinti, kad nekaltas asmuo nebus patrauktas baudžiamojon atsakomybėn ir nuteistas“ (Konstitucinio Teismo 2000 m. rugsėjo 19 d. nutarimas).
Tai reiškia, kad neužtikrinus šios teisės nebus pasiektas Baudžiamojo proceso kodekse įtvirtintas esminis baudžiamojo proceso tikslas – ginant žmogaus ir piliečio teises bei laisves, visuomenės ir valstybės interesus greitai, išsamiai atskleisti nusikalstamas veikas ir tinkamai pritaikyti įstatymą, kad nusikalstamą veiką padaręs asmuo būtų teisingai nubaustas ir niekas nekaltas nebūtų nuteistas.
Europos Tarybos 2003 m. sausio 27 d. priimta Direktyva 2003/8/EB skatina teisinę pagalbą taikyti tarptautiniuose ginčuose asmenims, neturintiems pakankamai lėšų tais atvejais, kai būtina užtikrinti tinkamą teisę kreiptis į teismą. Visuotinai pripažinta teisė į teisinę pagalbą taip pat įtvirtinta Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijoje. Joje nurodyta, kad teisinė pagalba turi būti prieinama visiems, net ir neturintiems lėšų už ją sumokėti. Taigi, tarptautinės ir ES teisės normos, kuriomis saugomos žmogaus teisės, kaip teisės į teisingumą užtikrinimo garantas, įpareigoja tarptautinės bendruomenės nares suteikti galimybę savo teises veiksmingai teisme ginti bet kuriam visuomenės nariui.
Kaip Lietuvoje teikiama VGTP?
Iki 2001 m. Lietuvoje buvo įteisinta iš valstybės biudžeto apmokama teisinė pagalba, kuri teikta tik baudžiamųjų bylų procese tais atvejais, kai būtiną gynėjo dalyvavimą atliekant kvotą, parengtinį tardymą ar teisminį nagrinėjimą numatė Baudžiamojo proceso kodeksas. Iki 2001 m. teisinė pagalba buvo garantuota baudžiamajame procese, tačiau šiai procesinių garantijų sistemai trūko finansavimo, institucinės paramos. Teisinę pagalbą baudžiamosiose bylose teikė advokatai, parinkti iš Lietuvos advokatų tarybos sudaryto sąrašo, koordinuojami advokatų kontorų, kurios buvo už tai atsakingos. Kiekvienas advokatūros narys turėjo kasmet paimti tam tikrą skaičių baudžiamųjų bylų arba privalomai būti įrašytas į budinčių advokatų sąrašą, kai budėjimo dieną advokatas privalėjo suteikti teisinę pagalbą.
Nuo 2001 m. sausio 1 d. politiniu sprendimu užsibrėžta iš esmės keisti situaciją ir iš Lietuvos advokatūros perimti VGTP teikimo administravimą. Toks pat sprendimas priimtas Latvijoje, o Estija sistemą administruoti paliko Advokatūrai. 2001 m. Lietuvoje buvo įsteigtos viešosios advokatų kontoros, o nuo 2005 m. gegužės 1 d. valstybė nusprendė jas naikinti, ir Teisingumo ministerija įsteigė VGTP tarnybą. Ši įstaiga perėmė visą paslaugų administravimą ir atsakomybę.
Iš pradžių VGTP buvo teikiama tik asmenims, kurie pirmiausia atitiko tuo metu nustatytus Vyriausybės turto ir metinių pajamų rodiklius, taip pat kitais Lietuvos Respublikos tarptautinėse sutartyse numatytais atvejais, bet šalies politikai ėmė didinti valstybės įsipareigojimus suteikti VGTP, plėsdami gavėjų ratą.
Sistema pradėjo eižėti. Kiekvieni metai atskleidė, kad VGTP modelis turi esminių ydų tiek dėl valstybės požiūrio į advokato ir kliento santykį, tiek dėl požiūrio į VGTP, jos administravimą, finansavimą. Dabartinę VGTP sistemą kritikuoja ir ja nepatenkinti tiek asmenys, kurie kreipiasi dėl antrinės teisinės pagalbos (pagalbos gavėjai), tiek ją teikiantys advokatai, tiek valstybės institucijos (teismai, prokuratūra, Teisingumo ministerija).
Kodėl sušlubavo sistema?
Būtina tinkamai suprasti valstybės ribas (ne finansines, o teisines) garantuojant teisinę pagalbą. Taip pat būtina subalansuoti administravimą, atlygį ir darbo krūvį. Visa tai nebuvo tinkamai įgyvendinta per pastaruosius penkiolika metų.
Viena pagrindinių – ir konstitucinė – advokatūros funkcijų yra užtikrinti teisinę pagalbą. Advokatūros įstatymas reglamentuoja, kad Lietuvos advokatai yra nepriklausoma teisinės sistemos dalis. Ši fundamentali nuostata įtvirtinta beveik visų valstybių teisės aktuose ir atskleidžia pačios advokatūros esmę bei jos santykį su valstybe. Labai dažnai advokatas turi ginti privatų interesą teisiniame ginče su valstybe. Kad tokia asmens teisė būtų garantuota, valstybei neleidžiama riboti advokato ir advokatūros nepriklausomumo. Toks advokatūrai suteiktas statusas rodo, kad valstybė pripažįsta šios institucijos, kaip svarbaus socialinių santykių reguliuotojo, būtinumą asmenims realizuojant teisę į teisminę gynybą. Todėl visiškai pagrįsta išvada, kad valstybei priskirtina tik pareiga visuomenei užtikrinti teisinės pagalbos prieinamumą ir advokatų veiklos garantijas, o ne iš esmės kištis į kliento ir advokato santykius. Tai nėra valstybės reguliavimo dalykas, ką ir kalbėti apie tai, kad tokia intervencija iš esmės griauna teisinės valstybės pamatus.
Valstybei priskirtina tik pareiga visuomenei užtikrinti teisinės pagalbos prieinamumą ir advokatų veiklos garantijas, o ne iš esmės kištis į kliento ir advokato santykius.
Valstybės nustatytas atlygis, jo apskaičiavimo ir mokėjimo sistema bei administracinis biurokratizmas išbalansavo VGTP sistemą. Jos ydingumas ypač išryškėjo pastaraisiais metais. Nuo 2018 m. valstybės (t. y. mokėtojo) skola advokatams, teikiantiems antrinę teisinę pagalbą, nuolat didėjo. VGTP tarnyba 2018 m. baigė iki galo neatsiskaičiusi su antrinę teisinę pagalbą teikiančiais advokatais – VGTP tarnybos skola advokatams siekė 400 tūkst. eurų, 2019 m. pirmą pusmetį ji tik didėjo ir rugsėjį priartėjo prie 1 mln. eurų.
Skola yra tik dalis sisteminės krizės, nes esminis vertybinis lūžis įvyko tuomet, kai augančios skolos siekianti išvengti valstybė priėmė neapgalvotus ir skubotus sprendimus. Užuot atsisakiusi finansuoti vis didėjantį norą teikti gyventojams neatlygintinas teisines paslaugas, užuot sumažinusi paslaugų užsakymų apimtį ir peržiūrėjusi sistemos administravimo spragas, Vyriausybė nutarimu ėmė reguliuoti tai, kas anksčiau aprašytais teisiniais pagrindais yra neleistina – advokato ir kliento santykį, klientams teikiamų paslaugų trukmę. 2019 m. liepos 13 d. įsigaliojo naujoji taisyklių redakcija, kuria antrinę teisinę pagalbą teikiantiems advokatams apribojo galimybę procesiniam veiksmui ar dokumentui skirti tiek laiko, kiek jam reikia ar jis nori. Pakeistas taisyklių 11 punktas ir numatyta, kad „jeigu faktinis advokato antrinės teisinės pagalbos teikimo laikas viršija taisyklėse nustatytą bylos stadijai (procesiniam veiksmui) skirtą laiką, jis turi būti patvirtintas ikiteisminio tyrimo pareigūno, prokuroro, teisėjo ar antrinę teisinę pagalbą gavusio asmens parašu. Šis laikas, skirtas bylos stadijai (procesiniam veiksmui), negali 0,5 karto viršyti taisyklėse bylos stadijai (procesiniam veiksmui) skirto laiko, išskyrus bylas, nurodytas taisyklių 11 punkte. Už kiekvieną papildomą suteiktos antrinės teisinės pagalbos valandą advokatui skiriamas papildomas 1 užmokesčio bazinis dydis.“ Taigi, vadovaujantis minėtomis taisyklėmis, tyčinio labai sunkaus nusikaltimo tyrime advokatas visam ikiteisminiam tyrimui negali skirti daugiau kaip 72 valandų, apeliaciniame teisme atlygį gali gauti už daugiau kaip 11 valandų, o kasacinį skundą privalo parengti per 7,5 valandos.
Būtina pabrėžti, kad toks reguliavimas riboja advokato ir kliento santykius, prieštarauja advokatų veiklos nepriklausomumo principams, todėl neigiamai veikia teisinių paslaugų kokybę. Bendrai teisinių paslaugų trukmė yra nulemta visų pirma individualaus ginčo pobūdžio ir neturėtų būti ribojama trečiųjų asmenų, šiuo atveju – valstybės. Advokatūros įstatymas teisinių paslaugų subjektu įvardija patį advokatą, o tai reiškia, kad, priėmęs pavedimą, tik pats advokatas tampa atsakingas už kliento jam patikėto klausimo ir susijusios bylos sėkmę, jo teikiamų paslaugų tinkamumą. Todėl nuo pat pavedimo pradžios iki jo pabaigos išimtinai tik advokatas, suderinęs su klientu, sprendžia klausimus, susijusius su tinkama jo kliento gynyba ir pastarajam priimtino rezultato siekimu. Taigi, tik pačiam advokatui įstatymas suteikia teisę nuspręsti, kokios apimties pastangos (tiek laiko, tiek darbo sąnaudų atžvilgiu) bus tinkamos kliento pageidaujamam rezultatui pasiekti. Kitaip tariant, tiek pagal tarp kliento ir advokato kilusį teisinį santykį, tiek ir pagal galiojantį teisinį reguliavimą advokato veikla ginant klientą yra apsaugota nuo trečiųjų asmenų kišimosi ar reguliavimo.
Aplinkybė, kad advokatams už teisinių paslaugų teikimą mokama iš valstybės biudžeto, nesuteikia valstybei teisės riboti advokato laiko ir pareigos tinkamai atstovauti klientui, tuo pačiu ir apribojant asmens teisę į kokybišką VGTP. Dėl šių priežasčių teisinių paslaugų teikimo trukmės ribojimai yra nesuderinami su asmens teise į kokybišką gynybą. Direktyva 2016/1919 numato: „Valstybės narės imasi reikiamų priemonių, taip pat susijusių su finansavimu, siekdamos užtikrinti: a) veiksmingą teisinės pagalbos sistemą, kuri yra tinkamos kokybės, ir b) kad teisinės pagalbos paslaugos būtų tinkamos kokybės siekiant užtikrinti teisingą procesą, tinkamai atsižvelgiant į teisinės profesijos nepriklausomumą.“
Nepavejama Estija
VGTP tarnyba yra sudariusi apie 550 antrinės teisinės pagalbos teikimo sutarčių, iš jų apie 50 – su advokatais, nuolat teikiančiais antrinę teisinę pagalbą, ir apie 500 su prireikus teikiančiais teisinę pagalbą. Visa tai administruoja daugiau nei 50 įsteigtų etatų turinti VGTP tarnyba, ji tam kasmet išleidžia 17–20 proc. metinio biudžeto (Estijoje tik 8 proc.).
Lietuvos VGTP rodikliai yra iškalbingi ir atskleidžia valstybės požiūrį. VGTP tarnybos 2018 m. veiklos ataskaitos duomenimis, 550 advokatų aptarnavo apie 42 tūkst. (atvejų) asmenų, o Estijoje – apie 13 tūkst., Latvijoje – 11 tūkst. (atvejų) asmenų per metus. Lietuvos teismų viešai skelbiamais duomenimis, 2018 m. gautos 224 859 bylos (pirma instancija), o VGTP teikta 42 248 atvejais, t. y. VGTP buvo teikiama nagrinėjant apie penktadalį visų pirmos instancijos bylų. 2019 m. VGTP ratas dar padidėjo ir jau sudarė 49 694 atvejus. 2019 m. advokatų, nuolat teikiančių antrinę teisinę pagalbą baudžiamosiose bylose, vidutinis darbo krūvis buvo 27 bylos per mėnesį (2018 m. – 19 bylų).
Lietuvoje iki šių metų sausio 1 d. atlygis už vieną advokato praktikos, teikiant VGTP, valandą tesiekė 13 eurų, o dabar – 16 eurų. Danijoje viena advokato praktikos valanda, teikiant VGTP, įvertinta 200, Švedijoje – 130, Suomijoje – 110, Nyderlanduose – 108, Norvegijoje – 104, Estijoje – 50, Latvijoje – 30–40 eurų.
Nepriklausomi „Vilmorus“ tyrimai atskleidė, kad Lietuvoje vidutinė advokato darbo valandos kaina viršija 80 eurų. VGTP advokato valandos uždarbio ir vidutinio atlyginimo santykis Lietuvoje yra 1,77. Gruzijoje šis rodiklis yra 1,22, Ukrainoje – 1,58, Danijoje – 5,7, Estijoje – 6,2, Latvijoje – 6,55, Švedijoje – 8.
Išanalizavusi viešai prieinamus duomenis, Lietuvos advokatūra nustatė, kad valstybė 2018–2019 m. daugiau kaip 25 proc. padidino teisėsaugos institucijų (Specialiųjų tyrimų tarnybos, prokuratūros ir kt.) pareigūnų atlyginimus. O advokatų, teikiančių antrinę teisinę pagalbą, atlyginimai iki šių metų sausio per dešimtmetį padidėjo tik apie 12 proc.
2019 m. buvo kritiniai, tad imtasi drastiškų priemonių
Netinkamas administravimas, intervencija į advokato ir kliento paslaugų apimtį, įsiskolinimas, atlygio neadekvatumas 2019 m. spalio ir lapkričio mėnesiais privedė prie advokatų apsisprendimo riboti paslaugų teikimą, ir tik įdėjus daug pastangų tokie advokatų veiksmai buvo sustabdyti.
Estija, Suomija, Švedija, Danija, Nyderlandai ir kitos šalys įrodė, kad VGTP realiai veikia tik tuomet, kai yra konkurencinga, gerai finansuojama, prestižinė paslaugos teikėjui.
Galima tik pasidžiaugti, kad Teisingumo ministerija išgirdo Lietuvos advokatūros argumentus dėl VGTP sistemos ydingumo. Rado lėšų skolai padengti. Po ilgų diskusijų ir pozicijų derinimo buvo vienbalsiai nuspręsta, kad dabartinis šalyje taikomas VGTP modelis yra neveiksmingas, turi daugybę trūkumų ir kelia didelį susirūpinimą dėl kokybiškų teisinių paslaugų garanto. Pasiektas susitarimas dėl užmokesčio didinimo, nors ir nedaug, antrinę teisinę pagalbą teikiantiems advokatams.
Taip pat sutarta nereguliuoti advokato dalyvavimo procesiniuose veiksmuose trukmės, bet Lietuvos advokatūrai dar nepavyko įtikinti Teisingumo ministerijos, kad ir procesinių dokumentų rengimas yra tik advokato ir kliento reikalas, kurio rengimo trukmės reguliuoti taip pat negalima. Lietuvos advokatūrai atkreipus valstybės institucijų dėmesį į būtinybę reformuoti, t. y. iš esmės tobulinti VGTP sistemą, šiuo metu ieškoma gerųjų pavyzdžių, idėjų ir būdų, kaip būtų galima Lietuvoje sukurti efektyvų, šiuolaikišką ir kokybišką valstybės garantuojamą asmens teisės į teisinę pagalbą įgyvendinimą.
Valstybė, vykdydama savo pareigą užtikrinti teisingumą, tik sumoka už antrinę teisinę pagalbą, bet jokiu būdu nei valstybė, nei VGTP tarnyba nėra advokato klientės.
Valstybė, siekdama užtikrinti kokybišką teisinę pagalbą, turėti ne tik nereguliuoti procesinių veiksmų ar dokumentų parengimo trukmės, bet ir atsiriboti nuo advokato ir kliento santykių. Svarbu pabrėžti, kad valstybė, vykdydama savo pareigą užtikrinti teisingumą, yra mokėtoja už antrinę teisinę pagalbą, bet jokiu būdu nei valstybė, nei valstybės garantuojamos teisinės pagalbos tarnyba nėra advokato klientės. Todėl valstybė neturi ir negali kištis į advokato ir kliento santykius ir jų reguliuoti.
Teisės aktai turėtų būti orientuoti taip, kad asmuo pirmiausia pats pasirinktų gynėją, o valstybė pagalbą turėtų suteikti tik tada, kai asmens turtinė padėtis jam neleidžia to padaryti arba kai asmuo advokato nesikviečia, bet jo dalyvavimas būtinas teisingumui užtikrinti.
Šio straipsnio tikslas nėra kritika advokatūros partnerei valstybei ar Teisingumo ministerijai, o skatinimas kurti tokį VGTP modelį, kuris užtikrintų efektyvų, šiuolaikišką ir kokybišką asmens teisės į teisinę pagalbą įgyvendinimą ir efektyvų VGTP veiklos administravimą ir organizavimą.
Mindaugas Kukaitis yra advokatas, Lietuvos advokatų tarybos pirmininko pavaduotojas
