FotobankasSvarbiausias valstybės tarnybos išteklius ir silpniausia jos vieta Lietuvoje yra žmonės
Valstybės tarnautojai yra viena silpniausių Lietuvos grandžių. Tai, ką daugelis nujautė ir apie ką bent jau privačiuose pokalbiuose vis garsiau kalba įvairių sričių ekspertai, patvirtina ir mokslininkų tyrimai.
Oksfordo universiteto (Didžioji Britanija) tyrėjai pernai sudarė tarptautinį valstybės tarnybos efektyvumo indeksą (InCiSE). Jame iš 38 analizuotų šalių Lietuvos valstybės tarnyba užėmė 20 vietą. Šalys tyrime vertintos pagal dvylika kriterijų, aukščiausia aštunta vieta Lietuvos valstybės tarnybai atiteko paslaugų skaitmeninimo srityje, o prasčiausiai ji pasirodė darbuotojų gebėjimų srityje – aplenkusi tik Graikijos ir Turkijos tarnautojus, liko 36 vietoje.
Tai, Advokatų tarybos pirmininko profesoriaus Igno Vėgėlės teigimu, geriausiai ir iliustruoja problemas, su kuriomis susiduria valstybės tarnyba Lietuvoje: itin kritęs tarnautojų gebėjimų lygis, didelė ilgametę patirtį turinčių darbuotojų kaita – nuo trečdalio iki beveik pusės savo noru paliekančių valstybės tarnybą Lietuvoje ir į ją nebegrįžtančių yra 30–39 metų patyrę profesionalai.
Prie tokios situacijos, Kauno technologijos universiteto (KTU) docentės Jurgitos Šiugždinienės įsitikinimu, privedė dėmesio valstybės tarnybai trūkumas. „Valstybės tarnyba – tai viešojo sektoriaus elitas. Nuo jos darbo priklauso valstybės reformų, politinių sprendimų įgyvendinimas, todėl jos kaip institucijos nuvertinimas mums itin brangiai kainuoja“, – sakė pašnekovė. Tai skatina nepasitenkinimą ir nepasitikėjimą valstybės tarnyba, galiausiai valdžia ir pačia valstybe – nuo žemiausio iki paties aukščiausio lygmens.
Kokybiškam ir visuomenės lūkesčius atliepiančiam valstybės valdymui užtikrinti neužtenka tik kelių kosmetinių pokyčių. Valstybės tarnybai reikalingas sutelktas politikų ir visuomenės dėmesys.
Sau sąlygų neblogina
Valstybės tarnybos pertvarka buvo vienas svarbiausių 2016 m. darbą pradėjusios ministro pirmininko Sauliaus Skvernelio ir jo „profesionalų“ vyriausybės prioritetų.
Kokie šios ambicijos rezultatai, neseniai pakomentavo pats S. Skvernelis: „Biurokratinis monolitas Lietuvoje yra labai tvirtas, o biurokratinės agentūros arba biurokratai be popieriaus, deja, užpakalio nepakelia.“
Reforma buvo žadama iš esmės sumažinti biurokratinį aparatą, sudaryti lankstesnes darbo sąlygas tarnautojams, numatyti griežtesnę valdininkų atsakomybę ir valstybės tarnautojo specialybę padaryti prestižinę. Valstybės tarnybos veiklą reglamentuojantys įstatymai pastarąjį kartą peržiūrėti 2002 m., Lietuvai ruošiantis stoti į ES, tad numatytus pokyčius buvo galima sveikinti bent kaip ryžtą imtis to, ką padaryti – sukurti lanksčią, mažą, efektyvią valstybės tarnybą – bandė ir Andriaus Kubiliaus, ir Algirdo Butkevičiaus vyriausybės.
2018 m. priimta nauja Valstybės tarnybos įstatymo redakcija, įsigaliojusi nuo 2019-ųjų pradžios. Ja, kaip formuluoja pats Valstybės tarnybos departamentas, išgryninta „valstybės tarnybos“ sąvoka, įtvirtinta centralizuota valstybės tarnautojų atranka ir pretendentų rezervas, įteisinta lankstesnė darbo užmokesčio sistema, pakeistos tarnybinės veiklos vertinimo procedūros. Tačiau IQ kalbinti pašnekovai tvirtino, kad pokyčiai įgyvendinti buldozeriu, reformos neprimena nė iš tolo ir gali būti laikomi nebent kosmetine pertvarka.
Pagalbines funkcijas atliekantys darbuotojai buvo pervesti į Darbo kodekso reguliavimo sritį – tai, Mykolo Romerio universiteto Viešojo valdymo fakulteto dekano Vainiaus Smalskio nuomone, įvedė daugiau lankstumo vadovams sprendžiant darbuotojų motyvavimo ar atleidimo klausimus, tačiau valstybės tarnybos labiau neišgrynino. Nors žadėta smarkiai sumažinti valstybės tarnautojų, bendras skaičius liko nepakitęs. „Statutinių tarnautojų išėmimas iš bendro valstybės tarnybos paketo, siekiant sudaryti iliuziją, kad labai stipriai sumažėjo valstybės tarnyba, tėra politinis triukas, kuris komunikuojamas kaip pasiekimas, kad smarkiai sumažinta valstybės tarnyba, – sakė Vilniaus universiteto Tarptautinių santykių ir politikos mokslų instituto (VU TSPMI) dėstytojas Mindaugas Lingė. – Šie žmonės juk niekur nedingo – jie tiesiog padėti į kito įstatymo reguliavimo sritį.“
FotobankasKaip vienas ryškiausių pokyčių, pašnekovo teigimu, gali būti įvardijamas centralizuotos valstybės tarnautojų atrankos įvedimas. Tačiau ar tai pasiteisino, pasakyti dar anksti. „Reikia stebėti ir įsiklausyti į pačių institucijų vertinimą, kaip veikia sistema, ar atrenkami profesionalūs ir jų lūkesčius atitinkantys tarnautojai“, – kalbėjo M. Lingė. Jis pabrėžė, kad tokios centralizuotos atrankos turi ir pranašumų, ir ryškių rizikų – viena visas atrankas vykdanti įstaiga gali pradėti politizuoti tarnybą ir kryptingai pildyti viso sektoriaus institucijų personalą. „Gerai, jei turimomis priemonėmis naudojamasi tinkamai, bet jei pradės dominuoti subjektyvizmas ir favoritizmas – tai gali diskredituoti įvykdytus pakeitimus“, – nuogąstavo pašnekovas. Tokių ženklų jau matyti, o artimiausiu metu gali būti dar daugiau atvejų, kai baigiantis Seimo kadencijai bus pradėta rūpintis saugiomis užuovėjomis politinio pasitikėjimo pareigūnams.
Analitikai pastebi, kad tokios pavienės ir atsitiktinės priemonės, politikų dažnai naudojamos kaip jaukas visuomenei prieš rinkimus ar per juos, nėra tinkamas būdas reformuoti valstybės tarnybą. Kartu su kiekvienais metais mažėjančiomis valstybės išlaidomis bendroms paslaugoms Lietuvoje, kuriomis užtikrinamas biurokratinio aparato veikimas ir sukuriamas pagrindas teikti kitas viešąsias paslaugas (2010 m. jos siekė 5,07 proc., 2018 m. – 3,5 proc. bendrojo vidaus produkto), jos tik silpnina valstybės institucijų gebėjimus, itin reikalingus įsipareigojimams vykdyti ir viešojo valdymo inovacijoms diegti. „Dėl šios priežasties viešojo valdymo sistemoje gali tik stiprėti polinkis biurokratiškai imituoti veiklą, užuot iš esmės sprendus visuomenines problemas“, – VU TSPMI profesorių Vitalį Nakrošį cituoja naujienų portalas lrt.lt.
Kita vertus, valstybės tarnybos reforma stringa dėl to, kad jos turi imtis patys tarnautojai. „Vienas svarbių reformos elementų – asmenų, dirbančių valstybės tarnyboje, sąlygų sulyginimas su pagal darbo sutartį dirbančių asmenų. Nė vienam valstybės tarnautojui, pavyzdžiui, nenaudinga susimažinti atostogoms skirtų dienų skaičių iki Darbo kodekse numatytų“, – pabrėžė I. Vėgėlė. Šiuo metu, tai yra jau po reformos, valstybės tarnautojams suteikiamos 22 darbo dienos atostogų, o darbuotojams pagal Darbo kodeksą – 20. Be to, valstybės tarnautojui už kiekvienų penkerių metų tarnybos stažą suteikiamos trys darbo dienos kasmečių papildomų atostogų, o jų bendra trukmė gali siekti net 37 darbo dienas. Panašiai yra ir su kitomis valstybės tarnautojų darbo sąlygomis.
Šiandienai reikalingų kompetencijų stoka
Valstybės tarnautojų darbas apima pagalbą politikams įgyvendinti išsikeltus tikslus, viešųjų ir administracinių paslaugų teikimą, priežiūros funkcijų vykdymą, valstybės funkcionavimo užtikrinimą. Tam reikia kvalifikuotų ir ambicingų darbuotojų. Tokių pritraukti ir juos išlaikyti pastaruoju metu kyla nemenkų iššūkių.
Tačiau reikia kalbėti, užsienio reikalų viceministro Albino Zananavičiaus teigimu, ne apie žmonių trūkumą, bet apie tai, kad jų gebėjimai neatitinka tų, kurių reikalauja šių dienų užduotys. Jis prisiminė laikus, kai Lietuvos valstybės tarnyba buvo dar tik kuriama – per labai trumpą laiką ji pripažinta kaip viena geriausių Europoje. Tam įtakos esą turėjo ne tik jaunas tuomečių valstybės tarnautojų amžius ar jaunatviškas polėkis, bet ir užsienio valstybių parama. „Pats esu praleidęs po kelis mėnesius itin intensyviuose kursuose apie tarptautinę prekybą Šveicarijoje, vėliau Australijoje, Norvegijoje. Nuo ryto iki vakaro vykdavusiuose mokymuose gavome tokių žinių, kokių universitete nė su žiburiu nerasi, – pasakojo pašnekovas. – Valstybės gyvenimo dinamika yra nepaprastai greita ir didelė, atsakymų į kai kurias problemas, pavyzdžiui, ką darysime su ketvirtąja pramonės revoliucija, dirbtinio intelekto technologijomis, kaip spręsime visuomenės senėjimą, mes vis dar neturime.“
Tam, kad visi šie visuomenės raidos pokyčiai ir lūkesčiai būtų atliepti, A. Zananavičiaus teigimu, nebūtina koncentruotis tik į jaunų darbuotojų paiešką (Valstybės tarnybos departamento 2018 m. duomenimis, žmonės iki 30 metų sudaro didžiausią dalį į valstybės tarnybą ateinančių asmenų). Kaip itin svarbiam institucinės atminties garantui, daugiau dėmesio vertėtų skirti ir vyresniems karjeros tarnautojams. Tam turi būti suteikiama galimybė ne tik semtis žinių ir plėsti gebėjimų lauką, bet ir, esant poreikiui, persikvalifikuoti.
Prastėjantys valstybės tarnautojų gebėjimai apskritai gali būti vertinami kaip skaudžiausia valstybės tarnybos problema, nes sudaro sąlygas atsirasti ir kitoms bėdoms. „Riboti tarnautojų analitiniai gebėjimai ir tinkamos kvalifikacijos kėlimo sistemos nebuvimas iškreipia pačios valstybės tarnybos paskirties suvokimą“, – įsitikinęs I. Vėgėlė.
Jau vien valstybės tarnautojų vardas rodo, kad jie tarnauja valstybei. Todėl kiekvienas valstybės tarnautojas privalo suprasti, kad jo darbas – ne parašyti raštą ar parengti priemonių planą, o padėti konkrečiam asmeniui spręsti konkrečią problemą, sumažinti administracinę naštą. „Gerovės valstybės, kai tarnautojas siunčia vis pas kitą tarnautoją ar formaliai atsako „įstatymai nenumato“, nesukursime“, – IQ sakė Advokatų tarybos pirmininkas.
FotobankasNekonkurencingas atlygis
Dar viena svarbi problema, kurią užčiuopia IQ kalbinti pašnekovai, susijusi su politikų požiūriu į valstybės tarnautojus kaip į veltėdžius, išlaikytinius. Šią retoriką vėliau esą perėmė ir verslas. Anonimiškai veikiantis, savo veiklą itin retai komentuojantis valstybės aparatas visuomenės akyse itin dažnai tampa atpirkimo ožiu. Tiek politikams, tiek visuomenei tai daryti labai paranku: paprastai valstybės tarnautojai laikydamiesi profesinių ir etinių reikalavimų su visuomene nedebatuoja. „Visiems patogu rasti kraštinį, kuris nedominuoja viešojoje erdvėje ir apie kurį galima kalbėti ką nori“, – sakė M. Lingė.
Tiesa, nurašyti viso viešojo sektoriaus nei politikams, nei visuomenei nereikėtų, nes valstybės tarnyba labai nevienalytė. „Joje yra iš idėjos dirbančių tarnautojų, kurie supranta viešojo sektoriaus misiją, yra gerai dirbančių organizacijų, – įsitikinęs Viešosios politikos ir vadybos instituto vadovas Egidijus Barcevičius. – Tačiau taip pat yra per daug užsibuvusių ir nemotyvuotų darbuotojų, prastų vadovų.“ Kita vertus, visuomenė nelabai žino, kas yra valstybės tarnautojai ir kuo jie skiriasi nuo kitų paslaugas teikiančių viešojo sektoriaus atstovų ar dažnu atveju nuo politikų. „Visuomenės ar žiniasklaidos akyse politikai ir biurokratai dažnai tapatinami: žmonės gali pykti ar nepasitikėti Seimo nariais ir manyti, kad todėl reikia mažinti biurokratų skaičių“, – sakė E. Barcevičius.
Valstybės tarnybos kaip prestižinės specialybės suvokimui itin didelę įtaką daro nekonkurencingas darbo užmokestis. Jis smarkiai sumenko į Lietuvą įsiveržus ekonomikos ir finansų krizei. Valstybės tarnybos departamento teigimu, nuo 2008 m. valstybės tarnautojų vidutinis darbo užmokestis padidėjo 8 proc., tačiau įvertinus tai, kad per šį laikotarpį infliacija siekė apie 25 proc., realusis atlyginimas per dešimtmetį sumažėjo. Tai smarkiai paveikė kai kurių žmonių galimybes ir norus likti arba įsidarbinti valstybės tarnyboje.
Šiandien valstybės tarnyboje, I. Vėgėlės teigimu, nustatytas palyginti žemas darbo užmokestis ir efektyviai dirbti neskatinanti motyvacinė sistema. „Dar 2019 m., kai Darbo kodeksas įpareigojo darbdavius skelbti atlyginimus, buvo akivaizdu, kad vidutinis darbo užmokestis ims smarkiai augti. Tam turėjo ruoštis ir politikai: didinti biudžeto asignavimus valstybės tarnautojų darbo užmokesčiui“, – sakė pašnekovas. Tačiau atlyginimus kelti stipriai vėluota, valstybės tarnautojai ėmė grasinti streikais. Nemažoje dalyje įstaigų Valstybės tarnybos įstatymo ribotumas ir žemi analitiniai vadovų gebėjimai neleido sukurti efektyvių motyvacinių sistemų.
Vadovų nesugebame išsaugoti
Straipsnio pradžioje minėtas Oksfordo universiteto mokslininkų sudarytas valstybės tarnybos efektyvumo indeksas leidžia pagirti viešųjų paslaugų skaitmenizaciją – šiuo rodikliu tik šiek tiek nusileidžiame Estijai. Tačiau pastebima, kad ministerijose, departamentuose ir įstaigose itin stokojama lyderystės – politinius sprendimus diktuoja ne vadovai, o vidurinės grandies tarnautojai. „Dėl to lėtėja svarbių sprendimų priėmimas ir įgyvendinimas, vengiama imtis iniciatyvos ir atsakomybės arba, priešingai, priimami greiti, itin žemo analitinio lygio sprendimai, dėl kurių įgyvendinimo tikslingumo nuolat kyla pagrįstų abejonių“, – pabrėžė I. Vėgėlė. Puikūs pavyzdžiai – negebėjimas priimti sprendimų laiku dėl Alytuje kilusio gaisro ar kitų įsisenėjusių aplinkos apsaugos problemų.
Darbuotojų judėjimas iš privataus sektoriaus į viešąjį ir atvirkščiai – natūralus reiškinys, valstybės tarnybai dažnai kainuojantis daugiau nei verslui. 2018 m. duomenimis, dažniausia valstybės tarnautojų atleidimo priežastis buvo atsistatydinimas iš pareigų savo noru. 2017 m. taip išėjo 66,4 proc. visų atleistų valstybės tarnautojų, 2016 m. – 48,4 proc. Daugėja ir tokių, kurie valstybės tarnyboje dirbti vėliau visai nebenori: 2017 m. tokių buvo 1349, 2016 m. – 1085, 2015 m. – 1025. Daugiausia tokių asmenų yra 30–39 metų grupėje.
KTU docentės J. Šiugždinienės teigimu, tai lemia dėmesio valstybės tarnautojams stoka. Ypač vadovų lygmenyje. „Per ilgus metus valstybės tarnyboje išaugo tikrai stiprūs ir itin aukštos kvalifikacijos vadovai, savo srities specialistai, tačiau, pasibaigus politiniam ciklui, mes nesugebame jų išsaugoti“, – nuogąstavo pašnekovė. Jie dažnai paliekami likimo valiai, jiems nepasiūloma jokių karjeros galimybių. Tai daro žalą ne tik konkrečiam valstybės tarnautojui, bet ir visai kartai: ateidamas į valstybės tarnybą žmogus turi jausti savo darbo ir rezultatų vertę. Valstybė esą jo pasitikėjimą dažnai paneigia.
2019 m. įsigaliojusia nauja Valstybės tarnybos įstatymo redakcija centralizuota darbuotojų atranka ir apribotas vadovų savarankiškumas. Šiandien įstaigos vadovas nebegali atsirinkti tinkamo tarnautojo – jie paskiriami centralizuotai. „O turėtų būti priešingai – institucijų vadovams turi būti suteikti visi svertai suformuoti jiems reikalingą ekspertų komandą ir iš jos reikalauti rezultato“, – mano I. Vėgėlė. Jo teigimu, svarstytina, ar nederėtų įvesti ne tik institucijų vadovų, bet ir padalinių vadovų rotacijos, nes valstybės tarnybos aparatas pernelyg sustabarėjęs.
Dar viena yda, kurios iki šiol niekam nepavyksta panaikinti – politizuoti skyrimai į valstybės tarnautojų gretas. Pastaruoju metu ypač augo politinio pasitikėjimo pareigūnų skaičius: 2016 m. jis siekė 727, 2019 m. – jau 875 darbuotojus. „Šalia šių įstatymais įtvirtintų „politinių“ pareigybių, pavyzdžiui, ministerijos kanclerių, skyrimo, neretai vyksta ydingi neformalūs procesai. Pavyzdžiui, pasikeitus politinei valdžiai institucijose prasideda „kosmetiniai pokyčiai“, skambiai pavadinami reformomis, po kurių dažniausiai vieni tarnautojai tiesiog pakeičiami kitais“, – sakė I. Vėgėlė ir pabrėžė, kad po tokių pertvarkų stiprių asmenybių ir patyrusių ekspertų tarnyboje lieka vienetai. Maišaties neretai sukelia ir pati sąvoka: kitose valstybėse politinio pasitikėjimo tarnautojai priskiriami prie politikų, mūsų šalyje – prie valstybės tarnautojų.
Lygiagrečiai to esą turėtų vykti tarnautojų funkcijų auditas ir, atsižvelgiant į jų rezultatus, mažinamas tarnautojų skaičius. „Mažesnė, bet labiau motyvuota komanda neabejotinai pasieks geresnių rezultatų nei abejingų ir nieko keisti nenorinčių individų minia“, – mano I. Vėgėlė. Dar nematyti tikro ir įgyvendinamo įsipareigojimo peržiūrėti valstybės tarnybos funkcijas, iš esmės mažinti valstybės tarnautojų skaičių ir biurokratiją.
Pirmiausia žmonės
Valstybės tarnybą reformuoti imasi kone kiekviena valdančioji dauguma. Nė viena jų, tiesa, nekalbėjo apie žmonių gebėjimus. Tik apie organizacinę struktūrą. Tačiau, kol valstybės institucijos susiduria su iššūkiais išlaikyti profesionalius, gerai dirbančius specialistus, į vadovaujamas pareigas prisikviesti aukštą kvalifikaciją, tarptautinės patirties įgijusius profesionalus – atsakomybės juk reikalaujama didelės, o atlyginimas nemotyvuojantis ir neadekvatus, kol valstybės tarnautojai nėra iki galo apsaugoti nuo politinių svyravimų ir sistemai trūksta atvirumo, tol kalbėti apie idealią valstybės tarnybą negalėsime.
Kita vertus, valstybės tarnybos veiklos kokybę lemia stabilumas. V. Smalskys pabrėžia, kad dėl to, ko norime iš valstybės tarnybos, koks turi būti sukurtas jos modelis, pirmiausia būtina susitarti politikams. Valstybės aparato dydį turi nulemti valstybės apsisprendimas, kiek ir kokių funkcijų reikia vykdyti. „Tik dar kartą pabrėžiu: ne nuo tarnautojų skaičiaus, o nuo jų kvalifikacijų ir kompetencijų priklauso valstybės tarnybos veiklos kokybė“, – įsitikinęs pašnekovas.
