Daugelis tarptautinių susitarimų yra skirti valdyti tarpusavio priklausomybės ryšius tarp valstybių.
Taip siekiama gauti didesnę naudą, pavyzdžiui, lengvinant sąlygas prekybai, investicijoms ar susitariant dėl oro navigacijos, kelių transporto ir kitų valstybių sienas kertančio judėjimo taisyklių. Arba geriau suvaldyti su tarpusavio ryšiais susijusias rizikas, pavyzdžiui, keičiantis informacija apie nusikaltėlių judėjimą ar ieškant būdų kaip mažinti sienų nepripažįstančią aplinkos taršą. Ar apsisaugoti nuo kartu su keliaujančiais žmonėmis sienas kertančių virusų sukeliamų epidemijų.
Ne išimtis šiuo požiūriu yra ir Europos Sąjunga (ES). Tik ji skiriasi nuo daugelio tarptautinių susitarimų ir organizacijų tuo, kad reguliuoja daugiau tarpusavio priklausomybės ryšių. Jos pagrindą sudaro bendroji rinka – laisvas prekių, paslaugų, kapitalo ir žmonių judėjimas, o tai apima iš esmės viską, kas kerta sienas. Dalyvavimas bendrojoje rinkoje, kaip rodo tyrimai, suteikia didžiausią ekonominę naudą visoms ES valstybėms, o ypač mažoms atviros ekonomikos šalims. Tačiau kai kyla tokios krizės, kaip COVID-19 pandemija, būtent bendrajai rinkai pirmiausia tenka valstybių narių priimamų sprendimų sukeliami išbandymai.
Kaip į COVID-19 sukeltą krizę reaguoja ES ir kaip paaiškinti jos reakciją – tai ne vien akademiniai klausimai. Jie aktualūs visiems mums, kurie gyvename ES valstybėje narėje, nes galimybė bendrai efektyviau valdyti tarpusavio priklausomybes buvo viena iš Lietuvos stojimo į ES priežasčių. Nuo to laiko, kai Kinijoje buvo paskelbta apie naująjį koronavirusą praėjo maždaug trys mėnesiai, o nuo tada, kai pranešta apie pirmąsias šio viruso aukas Europos šalyse – maždaug mėnuo. Tad vertinimams pagrindo jau yra. Tuo labiau, jog kaip tik šiandien, t. y. kovo 26 d. videokonferencijos būdu rengiamas Europos Vadovų Tarybos (EVT) pasitarimas bus skirtas iš esmės vien COVID-19 krizės suvaldymui.
Tad kaip į šią krizę reaguoja ES institucijos ir jos valstybės narės? Nuo pat pirmųjų dienų, kai į prastėjančią situaciją vasario pabaigoje Italijoje pradėjo reaguoti kitos ES šalys, ir ypač po to, kai kovo mėnesį viena po kitos ES valstybės ėmėsi vienašališkai įvesti sienų kontrolę Šengeno erdvėje, ES susilaukė daug viešos kritikos.
Atrodė, jog Europos Komisijos reagavimo į COVID-19 suburta komanda veikė vienoje realybėje, o valstybės narės, skirtingais tempais priimdamos sprendimus dėl žmonių judėjimo ribojimo, sienų kontrolės, sveikatos patikrų, (savi)izoliacijos ar paramos nuostolius patiriančiam verslui – kitoje. Greitai tokį nekoordinuotų veiksmų poveikį pajuto tarp ES šalių keliavę žmonės ar krovinius gabenę vežėjai, įskaitant ir ties Lenkijos sienomis įstrigusius Lietuvos piliečius. Daug kritikos pasakyta ir apie ES solidarumo su Italija trūkumą, ypač po to, kai veido kaukes, respiratorius ir apsauginius rūbus jai pradėjo siųsti Kinija. Neigiamai įvertinti ir Prancūzijos, Vokietijos bei kitų ES šalių sprendimai apriboti prekybą bendrojoje rinkoje veido apsaugos priemonėmis.
Kita vertus, Europos Komisija, remdamasi išskirtinių aplinkybių išlyga, netruko pasiūlyti suspenduoti fiskalinės politikos taisykles, ribojančias valstybių biudžetų deficitą bei skolą bei leisti nesilaikyti valstybės pagalbos verslui apribojimų. Taip pat ji pasiūlė, kaip racionalizuoti sienų kontrolę ir palengvinti žmonių bei krovinių, ypač maisto ir medikamentų, judėjimą „žaliosiomis juostomis“, nediskriminuoti kitų ES šalių piliečių, sustiprinti ES išorės sienų kontrolę, keistis gerosiomis sveikatos tikrinimo praktikomis, prisidėjo prie užsienyje esančių ES piliečių sugrįžimo namo organizavimo.
ES institucijos ėmėsi koordinuoti ekonominės paramos verslui priemones – spartinamas ES struktūrinių fondų panaudojimas, numatytos papildomos priemonės įmonių likvidumui palaikyti. Ypač daug dėmesio susilaukė Europos Centrinio Banko (ECB) sprendimas skirti iki 750 mlrd. eurų valstybių ir įmonių skolos vertybinių popierių supirkimui, kurį kai kurie analitikai prilygino „Hamiltono momentui“ Europoje, klojančiam pamatus gilesnei ES integracijai. Įsibėgėjant diskusijoms dėl paramos iš Europos stabilumo mechanizmo, kuris buvo sukurtas reaguojant į euro zonos krizę, gali būti, kad šiandien EVT paskelbs apie tokios paramos teikimo esamos krizės suvaldymui sąlygas.
Tad kaip vertinti ES reakciją į COVID-19 krizę? Ar teisūs tie, kurie teigia, kad ES ir vėl veikia per lėtai, ir daro per mažai? Ar priešingai – teisūs tie, kurie jau skelbia apie ES solidarumo triumfą ir Maršalo planui prilygstantį bendrą ES ir jos šalių pagalbos ekonomikai paketą? Prieš atsakant į šį klausimą, reikėtų pastebėti keletą krizės valdymo ES ypatumų.
Pirmiausia, kaip teigia ne vienas apžvalgininkas, koordinuotą ES reagavimą apsunkina tai, kad sveikatos apsaugos reikalai yra valstybių narių kompetencijoje. Kitaip sakant, čia ES mažai ką gali padaryti, išskyrus rekomendacijas dėl gerosios sveikatos apsaugos praktikos bei vaistų ir apsisaugojimo priemonių judėjimo laisvę bendrojoje rinkoje. Bet tai yra tik konstatavimas to, kas rašoma ES susitarimuose.
Tačiau COVID-19 krizė neapsiriboja vien sveikatos apsauga, ir apskritai šiuolaikinėse visuomenėse skirtingos politikos sritys ir jų reguliavimas smarkiai persipynę. Matome kaip bandymai riboti viruso plitimą daro tiesioginį poveikį žmonių judėjimui, beje, ne tik tarp ES šalių, bet ir jų viduje, kaip tai veikia transporto, turizmo, apgyvendinimo, sporto ir kitų paslaugų teikimą, prekių judėjimą, ekonomikos būklę, žmonių finansus ir t.t. Ir sprendimai, kurie daromi valstybių narių kompetencijoje esančiais klausimais, pavyzdžiui, kaip izoliuoti sergančius ir riboti užkrato plitimą, greitai paveikia tas sritis, kurios sudaro ES pamatą, t. y. bendrąją rinką.
ES nesukurta krizių valdymui, nebent tam būtų numatytas kitoks sprendimų priėmimo mechanizmas, nei įprastai.
Kaip banaliai tai beskambėtų, bet svarbiau yra suprasti, kad ES yra sudėtinga organizacija. Priimti koordinuotą, t. y. suderintą tarp valstybių narių ir ES institucijų sprendimą, užima laiko. Skaičiuojama, kad priimti naują teisės normą nuo inicijavimo iki priėmimo ES užtrunka vidutiniškai dvejus metus. Tokia yra konsensuso paieškų kaina. O krizių valdymui reikia skubių sprendimų. Tad ES nesukurta krizių valdymui, nebent tam būtų numatytas kitoks sprendimų priėmimo mechanizmas, nei įprastai. Ir euro zonos, ir pabėgėlių krizių valdymas buvo lėtas, o tuometiniai dažni ES vadovų pareiškimai apie „istorinius sprendimus“ buvo skirti finansų rinkoms arba visuomenei nuraminti. Ir išreikšdavo tik intencijas arba dalinius sprendimus. Išskyrus nebent ECB vadovo M. Draghi pareiškimą 2012 m., kad ECB „padarys viską, ko reikia“, kad išsaugotų eurą, kuris pastaruoju metu vėl dažnai prisimenamas. Bet ECB veikimo modelis skiriasi nuo įprasto ES veikimo, kuris orientuotas į konsensusą tarp valstybių narių. Net jei bus sukurtas Europos krizių valdymo centras, kils klausimas dėl jo sprendimų legitimumo.
Čia prieiname prie kito ES ypatumo – joje priimtų sprendimų įgyvendinimas priklauso nuo valstybių narių. Tad tai, apie ką šiandien skelbs EVT ar ką apie COVID-19 krizei suvaldyti priimtus sprendimus jau paskelbė ES institucijos, dar turi būti praktiškai įgyvendinta. Matome, kaip sudėtingai įgyvendinami krizės valdymo sprendimai Lietuvoje (tai jau pakomentavo kolega Vitalis Nakrošis). Matome iškylančius nesutarimus tarp savivaldos ir Lietuvos vyriausybės, signalizuojančius apie koordinavimosi ir lyderystės problemas, matome, kaip sudėtinga keisti žmonių elgesį, laiku organizuoti apsaugos priemonių ir medikamentų pirkimus. Įsivaizduokime kaip šis procesas atrodo ES lygiu, kur dalyvauja 27 valstybių atstovai, galvojantys apie savo rinkėjus. Tai, ką šiandien paskelbs EVT – o tikėtina, kad skelbs apie išėjimo iš krizės priemones ir ekonomikos atgaivinimo planą – dar turės virsti konkrečiais pasiūlymais, kuriuos rengs Europos Komisija, tada juos svarstys atitinkamų sričių valstybių narių ministerijų atstovai, dažnai ir Europos Parlamentas, o po to praktiškai įgyvendins atsakingos valstybių narių institucijos. O jei ES svarstomi siūlymai kelia politinių nesutarimų arba jiems nenumatoma pakankamai išteklių, tai, kaip rodo pabėgėlių krizės valdymo patirtis, jie gali likti neįgyvendinti ar įgyvendinti iš dalies. Kai kurie ES institucijų veiksmai, atrodo, jau padėjo geriau organizuoti krizės valdymą ir sumažino eiles ties vidinėmis ES sienomis, tačiau tai tik pradžia.
Galiausiai, nepamirškime, kad COVID-19 krizės valdymui būdingas ne tik neapibrėžtumas dėl to, kiek iš tiesų yra užsikrėtusių, kokios priemonės yra efektyviausios sveikatos apsaugos prasme bei kaip organizuoti paramos verslui ir gyventojams veiksmus. Reagavimą į krizę ypač apsunkina tai, jog dažnai reikia rinktis tarp skirtingų tikslų – sveikatos apsaugos, ekonomikos palaikymo, o gilėjant krizei – ir žmogaus teisių apsaugos. Rūpinimasis žmonių sveikata, uždarant susibūrimo vietas, renginius, nutraukiant kontaktinių paslaugų teikimą, daro tiesioginį neigiamą poveikį žmonių finansinei padėčiai, užimtumui, įprastam gyvenimo būdui. Sveikatos apsaugos krizė jau virto ekonominės pasiūlos ir paklausos krize, kurios išskirtinį pobūdį ir mastą iliustruoja ir ES šalių vadovų retorika apie karo padėtį. Beje, ekonomikos nuosmukis drastiškai sumažėjus oro transporto ir kitoms veikloms gali tapti natūraliu eksperimentu, parodysiančiu aplinkos taršos mažinimo kainą.
Būtent dėl tokių sunkių pasirinkimų tarp skirtingų tikslų ir didelio neapibrėžtumo Europos šalys skirtingai reaguoja į šią krizę – vienos, pavyzdžiui, Lenkija, Belgija, Danija ar Lietuva, pradėjus plisti užkratui nusprendė imtis griežtų žmonių judėjimo, paslaugų teikimo bei susibūrimų apribojimų, kitos, pavyzdžiui, Švedija, Nyderlandai ar Jungtinė Karalystė, orientavosi į švelnų įtikinėjimą izoliuotis, tikslingai nukreiptą į labiausiai pažeidžiamus gyventojus. Daugelio ES šalių vyriausybės susilaukė kritikos dėl delsimo imtis krizės valdymo. Bandymai suderinti šias priemones ES lygiu būtų užtrukę dar ilgiau ir sukėlę dar didesnes kritikos bangas valstybių viduje, tad nenuostabu, jog teko stebėti nekoordinuotus pirminius veiksmus.
Grįžtant prie atsakymo į klausimą, kaip vertinti ES reakciją į krizę, – ji lėta ir priklauso nuo valstybių narių veiksmų suderinamumo, tačiau tokia ir yra ES. Šios krizės metu tenka priimti sunkius vertybinius sprendimus, kurie gali iš esmės pakeisti žmonių gyvenimą. O tai ir yra politikos esmė, nes ji – tai privalomi sprendimai dėl tų dalykų, kurie svarbūs visuomenei ir veikia žmonių elgseną, ekonominę padėtį ir gyvenimo būdą. Tokius įpareigojančius sprendimus galiojančių įstatymų ribose turi priimti išrinkti valstybių politikai (ne kariškiai, kaip pastebėjo Deividas Šlekys), remdamiesi ekspertų siūlymais, mokydamiesi iš savo ir kitų šalių klaidų, telkdami verslo, savanorių ir kitų visuomenės grupių iniciatyvas, bei, pageidautina, kuo labiau išnaudodami ES teikiamas galimybes.
Ramūnas Vilpišauskas yra Vilniaus universiteto Tarptautinių santykių ir politikos mokslų instituto profesorius.
