„Sugadinta valstybė ta, kuri vadovaujasi pernelyg didele gausa įstatymų“, – sakė Romos imperijos rašytojas ir politinis veikėjas Publijus Kornelijus Tacitas. „Įstatyme labiau vertiname paprastumą, o ne komplikuotumą“, – jam pritarė žymiausias Bizantijos imperatorius Justinianas. Tikslingumą, aiškumą, proporcingumą ir sistemiškumą jie laikė pamatiniais teisėkūros principais, leidžiančiais užtikrinti įstatymų kokybę ir efektyviausiai išspręsti visuomenės problemas.
Senovės romėnų teisės pagrindu ilgainiui buvo sukurtos ir ištobulintos įvairios priemonės, kurių tinkamas pritaikymas garantavo teisėkūros kokybę. Viena jų – numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimas. Jo pradžia laikomas XX a. septintasis dešimtmetis, kai vadovaujant prezidentui Lyndonui B. Johnsonui JAV pradėtos įgyvendinti „Didingosios visuomenės“ (Great Society) viešosios programos. Jų tikslas buvo panaikinti socialinę ir rasinę neteisybę. Pažangai matuoti imta kurti valdymo infrastruktūrą ir viešosios veiklos vertinimo praktiką.
Šios viešosios veiklos vertinimo praktikos sėkmė nulėmė tai, kad šiandien teisinio reguliavimo poveikio vertinimas laikomas modernios, teisės viršenybę gerbiančios valstybės atributu. Tai neturėtų stebinti. Kokybiškai atliktas poveikio vertinimas teisėkūrai suteikia daugiau skaidrumo, atvirumo, sukuria sąlygas visuomenei ir teisės aktų leidėjui diskutuoti dėl teisinio reguliavimo poreikio, efektyvumo ir galimų teisinio reguliavimo alternatyvų. Trumpai tariant, vertinant poveikį atsakoma į klausimus, kodėl nuspręsta priimti teisės aktą, koks yra jo tikslas, kokias problemas siekiama spręsti ir kokie galimi padariniai.
Pareiga iš tiesų įvertinti reguliavimo poveikį, numatyti galimus padarinius ir kelti klausimą, ar teisės aktas tikrai būtinas, turėtų būti įpareigojantis įprotis.
Atsakymai į šiuos klausimus, suprantama, nėra lengvi. Teisės aktų leidėjas, kaip ir bet kuris kitas žmogus, tik ribotai gali surinkti visą reikiamą informaciją, prognozuoti ateities padarinius, atsakyti į visus klausimus, kurie leistų įvertinti teisinio reguliavimo kokybę, poreikį, būsimus kaštus ir galimas alternatyvas. Be to, poveikio vertintojas neišvengiamai susiduria su įvairiais vidiniais ir išoriniais veiksniais: tai kompetencijos trūkumas, noras įsiteikti rinkėjams ir būti perrinktam. Pastarasis veiksnys dažnai nulemia norą greitai ir neapgalvotai priimti populiarius, bet nekokybiškus teisės aktus. Šie veiksniai padiktuoja paprasčiausią ir Lietuvoje paplitusį atsakymą „neigiamų padarinių nenumatoma“.
Tokia praktika negali būti toleruojama. Ekonominio bendradarbiavimo ir plėtros organizacijos (EBPO) ir Europos Komisijos (EK) teigimu, poveikio vertinimas turėtų būti ne išimtis, o taisyklė. Kitaip tariant, poveikio vertinimas turėtų būti ne teisės aktų leidėjo teisė, o įpareigojantis įprotis. Tačiau jam formuotis trukdo šiuo metu galiojantis teisėkūros proceso reguliavimas. Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatyme stokojama konkretumo, gausu neaiškaus turinio sąvokų, leidžiančių išvengti poveikio vertinimo: poveikio vertinimą atlikti būtina, kai yra „iš esmės keičiamas teisinis reguliavimas“; jo „išsamumas turi būti proporcingas galimoms numatomo teisinio reguliavimo pasekmėms“. Kas yra „iš esmės keičiamas teisinis reguliavimas“, kas yra „proporcingas galimoms pasekmėms“? Konkrečių atsakymų į šiuos klausimus pasigendame.
Kita problema – Lietuvoje itin retai svarstomos teisės akto alternatyvos. Teisinis reguliavimas nėra ir negali būti laikomas vieninteliu visuomeninių santykių reglamentavimo šaltiniu. Įstatymas, žymaus filosofo ir ekonomisto Friedricho von Hayeko teigimu, turėtų tik padėti formuotis ir išlikti abstrakčiai, be teisės akto pagalbos veikiančiai tvarkai. Nepagrįstos teisinio reguliavimo intervencijos į šią tvarką gali turėti daugybę nenumatytų padarinių ir neigiamą poveikį piliečiams, įmonėms ir visai visuomenei. Tai nuolat pabrėžia tiek EBPO, tiek EK, kuri nurodo, kad atliekant intervenciją susiduriama su šiomis grėsmėmis: bandoma pasiekti neteisingus tikslus arba tai daroma neadekvačiai didelėmis sąnaudomis, sukuriami nenumatyti padariniai, pavyzdžiui, kliūtys patekti į rinką arba nepagrįstas palankumas kai kuriems dalyviams ir kt.
Todėl svarstant naujus teisės aktus būtina įvertinti alternatyvas – apskritai nieko nekeisti, tobulinti ar supaprastinti jau esamą reguliavimą, – kurios nenulemia papildomo reguliavimo (pavyzdžiui, savireguliacijos) ir kt.
Tačiau Lietuvoje tai daroma itin retai. Išanalizavę 57 praėjusiais metais parengtas poveikio vertinimo pažymas, galime teigti, kad alternatyvos teisiniam reguliavimui buvo svarstytos tik vienoje jų. Išvada yra akivaizdi – deja, bet teisės aktas, teisės aktų leidėjo akimis, vis dar laikomas vienintele priemone, sugebančia išspręsti visuomenės problemas.
Jurgis Bartkus yra Lietuvos laisvosios rinkos instituto asocijuotasis ekspertas
BEREKLAMOS:
