Keletas svarbių žingsnių, kaip padidinti rūpestį viešuoju gėriu
Valstybės pažinimo centre yra biudžeto ekspozicija. Šiame muziejuje galima sutikti ir Erazmą Roterdamietį, kurio autoritetas prieš daugiau nei 500 metų buvo didesnis nei tuometinio popiežiaus. Jis buvo vienas pirmųjų kovotojų su korupcija, viešojo gėrio ir reformų šauklių Europoje. 1509 m. per septynias dienas su nepaprastu įkvėpimu Anglijoje buvo parašyta satyra „Pagiriamasis žodis kvailybei“. Erazmas pirmasis sugalvojo savo herojui – ir dar kvailystei – leisti girtis pačiai. Neįprasta kūrinio forma jis bandė pažadinti kritinį skaitytojų mąstymą. Ši knyga pasiekė tiems laikams negirdėtus tiražų rekordus. Deja, tų dienų galingųjų kantrybė trūko ir autoriaus kūryba, praėjus keliems dešimtmečiams po jo mirties, pateko į draudžiamų knygų sąrašus. Tai neturėtų stebinti, nes Erazmo viešojo gėrio idėjos, kaip jis pats apie jas rašė, „palietė kišenės reikalus“.
Pasitelkime šiandien į pagalbą Erazmą ir palieskime mūsų visų pagrindinės kišenės – valstybės biudžeto – reikalus. Valstybės biudžetas – tai lyg viešojo gėrio pieva. Visi trokšta joje pasiganyti. Kaip rašė Erazmas: „Trumpai sakant, į ką tu besikreiptum – ar į popiežius, karalius, teisėjus, valdininkus, draugus ar priešus, į šio pasaulio didžiuosius ar mažuosius – visur reikia gyvų pinigų.“ Žodis „biudžetas“ užburia, o išgirdus apie jį kalbant dažno kišenes papildo gyva viltis. Tačiau lūkesčius dažnai sudaužo amžina bendrų išteklių problema ir bendrybių tragedija.
Prieš 500 metų Erazmas rašė: „Jeigu kiekvienas žmogus tarnaus savo asmeniniams norams, tai stipriai pakenks visai visuomenei. Ir tada nė vienas taip ir nepasieks to, ko siekė. Žinomi žmonės ir valdžios pareigūnai viską turi vertinti vadovaudamiesi nauda visuomenei.“ Tik prieš 50 metų ekonomistai šį reiškinį pradėjo nagrinėti giliau. Amerikiečių mokslininkas ir filosofas Garrettas Hardinas išnagrinėjo Anglijos ūkininkų bendrai naudojamų ganyklų pavyzdį. Jeigu bendrų pievų naudojimas remiasi laisvu individualaus ūkininko apsisprendimu, tai žalingas rezultatas yra neišvengiamas. Kiekvienam egoistiškai siekiant kuo didesnės individualios naudos, ganyklose yra ganoma per daug gyvulių, todėl jos degraduoja. Tai atneša žalą kiekvienam ir visiems. Tokią bendrybių tragedijos sampratą galima perkelti ir į regioninį, ir į globalų lygį.
Visagalis rezervas
Ši tragedija ištinka ir biudžetą, kuris yra piliečių ir valstybės sutartis bei dokumentas. Pagrindinis politikos dokumentas. Jis paverčia planus ir ateities siekius nauja realybe. Jei prabiltų biudžetas, apie save galėtų pasakyti Erazmo žodžiais: „Be manęs jokia visuomenė ir joks ryšys tarp žmonių nebūtų malonus ir patvarus.“ Taigi, valstybės biudžetas yra pasitikėjimo tarp valstybės ir piliečių kertinis akmuo. Beveik 10 metų po Ekonominio bendradarbiavimo ir plėtros organizacijos (EBPO) vėliava dirbo geriausių biudžeto srityje ekspertų komanda. 2015 m. buvo paskelbti geros biudžeto valdysenos principai, atskleidžiantys, koks biudžetas galėtų būti pagirtinas.
Visų pirma, pagirtinas biudžetas tvarkomas pagal aiškią, patikimą ir iš anksto žinomą fiskalinę politiką. Erazmas teigė: „Karalių ausys nepakenčia tiesos: dėl tos priežasties ir vengia valdovai išminčių, nes esą biją, kad neatsirastų tarp jų koks laisvesnis žmogus, kuris išdrįstų kalbėti daugiau teisingus, negu malonius dalykus.“
Kiekvienais metais, kai svarstome, koks turėtų būti valstybės biudžetas, neišvengiamai grįžtame prie termino „rezervas“. Labiau išprususiais save laikantys ir tokių sudėtingų sąvokų, kaip „prociklinė politika“ ar „fiskalinė erdvė“, nepabijo pavartoti. Galima pažiūrėti ir kur kas paprasčiau. Štai Danija gerais laikais rezervą kaupia, o blogais – naudoja. Tvaru, stabilu. Net nuobodu. Lietuvos biudžetas savo gyvenime matė visko. Pavyzdžiui, 2004–2008 m. įkaitusią ir įvairių makroekonominių disbalansų draskomą Lietuvos ekonomiką. Biudžetas tuo metu džiaugėsi ciklines pajamas versdamas ilgalaikiais įsipareigojimais. „Vakarėliui“ pasibaigus, prabudo sumenkęs, skolose ir palaikomas tik padidintais mokesčiais (žr. 1 grafiką).
Kas tie 500 mln. eurų...
Dar vienas pagirtino biudžeto požymis yra orientavimasis į rezultatus ir strateginius tikslus. Pinigai yra įtaka. Biudžetas irgi yra įtakingas. Austrijoje biudžetas kiekvieną kartą, kai skiria kam nors daugiau nei 100 tūkst. eurų, klausia, kokia to įtaka aplinkai, lyčių lygybei, vartotojams, vaikams, jaunimui, administracinei naštai ir ar tai susiję su strateginiais tikslais, prioritetais.
Lietuvoje net įmantrus terminas – „poveikio vertinimas“ – tai įtakai išmatuoti sugalvotas. Ir ne tik skirstant pinigus tai daroma – poveikis pasimatuojamas su kiekvienu teisės aktu. Lietuvoje būtina pateikti vertinimą, kaip siūlomi pakeitimai atsilieps verslo sąlygoms ir jo plėtrai, taip pat kaip veiks kriminogeninę situaciją, korupciją. Būtina pateikti informaciją, kiek reikės lėšų įstatymui įgyvendinti. Labai svarbu Lietuvoje ir tai, ar teisės aktai parengti laikantis valstybinės kalbos reikalavimų. Suprantu, Erazmas atsidustų: „gramatikos vadovėlių yra tiek pat, kiek ir gramatikos autorių“, todėl „dabar vienos gramatikos per akis pakanka, kad visą žmogaus gyvenimą paverstų nuolatine kančia“.
Bėda yra ta, kad Lietuvoje teoriškai turėtų būti rengiamas išsamus poveikio vertinimas, taip pat prašoma įvertinti bent kelias alternatyvas, pritaikyti kaštų ir naudos analizę, tačiau nėra pinigais išreikšto kriterijaus, pagal kurį nusprendžiama, reikia pateikti numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimą, ar ne. Lietuvoje yra toks kriterijus: išsamus vertinimas turi būti atliekamas, „kai numatoma reglamentuoti iki tol nereglamentuotus santykius, taip pat kai iš esmės keičiamas teisinis reguliavimas“. Todėl 2018 m. Lietuvoje priimtai struktūrinei mokesčių reformai numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimo nereikėjo, nes reguliavimas „ne naujas“. O pokyčiai susiję ne su 100 tūkst., o su 500 mln. eurų.
Austrijoje biudžetas dar turi IT sistemą, kuri beveik automatiškai tą įtaką suskaičiuoja. Giriamasi, kad dirbti iš viso beveik nereikia. Gerai austrams su tomis sistemomis. Lietuvoje pagaliau, iš naujo, jau kokį penktą kartą po Nepriklausomybės susitarėme, kas apskritai už IT politiką bus atsakingas.
Investavome ar įsisavinome?
Dar vienas pagirtino biudžeto bruožas yra jo duomenų atvirumas, skaidrumas ir prieinamumas. Jis rodo kryptį. Biudžetas yra lyg veidrodis.
Dažniausiai sutariame, kad praktiškai bet kurioje srityje prevencinės priemonės turi didesnį efektą nei investavimas į klaidų ar situacijos taisymą. Tai galėtų būti parodoma taip vadinamajame „Piliečių biudžete“. Neskaidru ir neatvira kalbėti apie išteklių kuriai nors sričiai didinimą, neparodant bendro konteksto ir kaip tai palies kitas sritis, kuriose taip pat dirba piliečiai. Teko girdėti, kaip vienoje privačių bendrovių akcininkai per pusvalandį nusprendė atidaryti naują gamyklą, o paskui dvi valandas svarstė, ar reikalingas kavos aparatas. Ar nebūna taip su mūsų valstybės biudžetu?
Lietuvos augimui ir palankios investicinės aplinkos formavimui yra skirti milijardai. Ar efektyviai juos investavome? Investavome ar įsisavinome? Kur teka tos pinigų upės? Šiuolaikinėje realybėje piliečiui neužtenka sutvarkytos centrinės miesto aikštės aplinkos, šaligatvio su dviračių taku iki kapinių – dabar piliečiui reikia savirealizacijos. Pasaulio bankas, Tarptautinis valiutos fondas, EBPO mums sako, kad tam ir reikia rengti paprastą, suprantamą „Piliečių biudžetą“ – žmonėms suprasti, kur ir kokios upės teka. Erazmas mėgo senovės graikų tragiko Sofoklio posakį, kad „visų maloniausia gyventi nieko neišmanant“.
Atskaitomybės diena
Pagirtinas biudžetas pasižymi įgyvendinimo vientisumu ir kokybe. Pakalbėkime apie atsiskaitymą už biudžetą. Erazmas atkreipė dėmesį, jog „nieko nėra linksmesnio ir sąmojingesnio, kaip kalbėti nesąmones taip, kad jos visiškai neatrodytų kaip nesąmonės“. Kaip antai, Nyderlanduose atsiskaitymas aiškus. Kiekvienų metų gegužės trečiasis trečiadienis yra Atskaitomybės diena. Pateikiama ne tik finansinė metinė ataskaita, pajamų ir išlaidų vykdymas, bet aptariami ir pasiekti veiklos rezultatai, ekonominė ir finansinė situacija (žr. 2 grafiką).
Lietuvoje įdomiau – už veiklą ir už pinigus, t. y. biudžetą, atsiskaitoma atskirai. Lyg dvi skirtingos Lietuvos. Taigi, mūsų krašte už veiklą atsiskaitoma kovą, o finansinė atskaitomybė parlamentą pasiekia spalį – tuo pačiu metu, kaip ir kitų metų biudžeto projektas. Todėl priimant sprendimus dėl būsimo biudžeto nėra galimybės atsižvelgti į naujausią informaciją apie šalies viešuosius finansus.
Erazmas klausosi ir kraipo galvą: „Kuriuo būdu galima laikyti savo rankose raktus nuo žinojimo, neturint paties žinojimo, – aš nežinau.“ Toks atsiskaitymo atskyrimas neturi analogo nei privačiame sektoriuje, nei tarptautinėje praktikoje. Kad piliečiai dar labiau susipainiotų, iš sveikatos draudimo finansuojame socialines paslaugas, iš socialinių paslaugų – valstybės įsipareigojimus, valstybės turtu vėl gražiname sveikatai. Manote, kad reikia atpainioti? O kam, juk mums visiems ir taip aišku, jog pinigų biudžete per mažai, o mokesčiai biudžetui – per dideli.
Galite paklausti, o kaip sužinoti, ar šalis turtingesnė ar skurdesnė nei prieš metus? Tik nacionaliniai finansinių ataskaitų rinkiniai gali parodyti tikrą ir neiškreiptą šalies finansų būklės vaizdą. Nuo 2010 m. visas viešasis sektorius apskaitą pradėjo tvarkyti pagal naujus apskaitos standartus, kaupimo principu. Prieš kelerius metus buvo įvertinta visų 28 ES šalių narių apskaitos branda. Lietuva – net ketvirta! Dabar liko visai nedaug: turime suderinti ataskaitų teikimo terminus taip, kad svarstydami kitų metų biudžetą, turėtume jau praėjusių metų finansinius rinkinius ir juos naudotume priimdami sprendimus.
Didelių skaičių baimė
Biudžetas signalus siunčia skaičiais. Auditoriai kalba apie milijonus ir net milijardus. Tačiau kodėl viešoje erdvėje daugiau dėmesio sulaukia istorijos apie tūkstančius? Taip atsitinka, nes mes visi kartu žengiame pirmą labai moralų ir natūralų žingsnį. Net santykinai nedideliems tūkstančiais ar dar mažiau eurų matuojamiems neefektyvaus pinigų naudojimo atvejams suteikiame aukščiausią galimą vertybinį ir moralinį vertinimą. Tačiau, susidūrę su dideliais skaičiais, pritrūkstame drąsos. Mūsų moralės liniuotėje akys neužmato, kur ir bežymėti tuos milijonus ir milijardus... Erazmas liūdnai linksi: taip, mums „nužudyti tūkstantį žmonių nėra toks sunkus nusikaltimas, kaip pataisyti vargšui batus sekmadienį“...
Būčiau neobjektyvus, jei nutylėčiau, kad biudžeto valdysenos pokyčių procesas pažangiose valstybėse truko nuo 20 iki 50 metų. Ar turėtų mus tai migdyti? Ar turėtų guosti ir tai, kad Austrijoje vien tik susitarti dėl biudžeto valdysenos reformos starto truko apie dešimtmetį? Pasirodo, jų politikams buvo svarbu, kad reformos įgyvendinimo datos neliestų jų kadencijos, o paskui – nors ir biudžetinis tvanas. Atvirai kalbant, kyla net įtarimas, kad jie žiūrėjo į biudžeto valdysenos pokyčius ne tik kaip į pagalbą valstybei, bet ir kaip į tam tikrą bausmę tiems kitiems, kurie bus išrinkti po jų... Taigi, biudžeto valdysena apnuogina visus.
Aukščiausioji audito institucija 2016 m. pabaigoje pasiuntė signalą dėl pokyčių valstybės biudžeto valdysenoje svarbos. Taip pat 2018 m. buvo atliktas Lietuvos biudžeto valdysenos brandos vertinimas. Vertinant vadovautasi beveik 100 valstybinių auditų. 70 proc. pastebėjimų parodė, kad mūsų biudžeto branda nėra nulinė, bet dar neperžengė pirmojo brandos lygio. Norisi atkreipti dėmesį, kad ketvirto – aukščiausio – brandos lygio dar nėra pasiekusi nė viena pasaulio valstybė. Tačiau nebūtina gi nuolat lygintis tik su silpnesniais arba teigti, kad dar ne laikas.
„Tegul žus mano vaikai“
Nuo ko turėtume pradėti? Pirma, pats laikas pokyčiams diskusijų kultūroje – dažniau klauskime KODĖL, o ne KIEK, ir kalbėkime ne tik apie pasekmes, bet visų pirma išsiaiškinkime priežastis. Antra, įsidėmėkime – ydų ir korupcijos upės pradžia biudžeto valdysenoje, todėl viešojo gėrio labui reikalingas „Piliečių biudžetas“. Trečia, atsikratykime žalingo įpročio visiems vienu metu spręsti vieną ir tą pačią problemą. Ketvirta, iš trijų dalykų – kainos, kokybės ir greičio – vienu metu galima pasirinkti tik du. Štai kodėl mažas kiekiu biudžetas gali kovoti savo kokybe. Penkta, išmokime sakyti „ne“. Kas blogai prasideda – blogai ir baigiasi, todėl skaitykime valstybinio audito ataskaitas.
Beje, Erazmas įspėjo, kad skaitantys knygas vienuoliai darosi nebe tokie paklusnūs, pradeda savo valdžiai cituoti jos pačios dekretus. Iš kitos pusės, žinojimas ir tiesa ne tik valdžiai, bet ir kai kuriems žmonėms baisesnis už velnią. Ne veltui šv. Bernardas kalną, kuriame įsitaisė savo buveinę Liuciferis, pavadino „pažinimo kalnu“. Vaizdas nuo biudžeto valdysenos pažinimo kalno gali išgąsdinti piliečius, nes paaiškės, jog grynasis valstybės turtas ne toks, koks įsivaizduojamas papėdėje, todėl dalį išteklių teks atplėšti nuo savęs ir palikti ateities piliečiams. Be to, „Piliečių biudžetas“ parodys, kad ne tik valdžia, bet ir kiekvienas pilietis turi galių, o svarbiausia – atsakomybę. Gal patogiau gyventi kalno papėdėje neturint tokios asmeninės atsakomybės? Anot Erazmo, kiekviena tiesa turi perplaukti savo jūrą.
Išmani biudžeto valdysena ne tik padarytų mūsų šalį konkurencingesnę, tai būtų ir nacionalinio saugumo pagrindas. Tegul žodžiai „Piliečio biudžetas“ mūsų šalyje skamba dažniau nei žodžiai „Piliečio skundas“. Erazmas buvo kategoriškas – valdžia neturi lengva ranka pradėti to, kas neturi nieko bendro su bendrais visuomenės interesais, tačiau realybėje dažnai matome priešingai. Prisipažinkime, kad daugelis mūsų labai sklandžiai rašome šabloninius atsakymus į eilinį piliečio skundą, tačiau painiai kalbame apie biudžetą. Dažnas mūsų emocingai diskutuojame apie viešąjį gėrį, tačiau realybėje nesuvokiame piliečių susitarimo su valstybe esmės. Erazmas ją suprato taip: „Lengviausia užkariauti ir priversti paklusti tuos, kurie nepažino, kas yra susitarimas.“
Gal mus iš biuropatologinės komos išbudintų pirmasis Romos imperatorius Augustas Oktavianas? Jis buvo pripažintas vienu tauriausių valdovų žmonijos istorijoje, savo sostą pasiruošęs aukoti dėl bendro gėrio. Erazmas Roterdamietis su pasididžiavimu išsaugojo žmonijai šiuos daugiau kaip prieš du tūkstantmečius imperatoriaus ištartus žodžius: „Tegul žus mano vaikai, jei tik kas kitas sugebės geriau už juos valdyti ir rūpintis viešuoju gėriu.“
Arūnas Dulkys yra Lietuvos Respublikos valstybės kontrolierius
